Надо отметить, что в России такой закон был принят впервые. Указанный закон внес существенные коррективы в работу органов исполнительной власти при осуществлении ими государственновластных полномочий. Впервые федеральный закон был направлен на защиту прав хозяйствующих субъектов при проведении органами государственной власти государственного контроля. Впервые на законодательном уровне были закреплены основные принципы защиты прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля и надзора; основные требования и ограничения к организации и проведению мероприятий по контролю; ответственность органов государственного контроля и их должностных лиц при проведении контрольных мероприятий. Небольшой по своему содержанию, состоящий только из 18 статей, на практике закон стал реальным гарантом прав хозяйствующих субъектов. Об этом свидетельствует судебная и административная практика, которая показывает, что число жалоб на вынесенные органами государственного контроля и их должностными лицами постановления по делам об административных правонарушениях во много раз возросло. Более того, практически во всех случаях по административным делам суды принимают сторону заявителя. И немаловажную роль в этом сыграл не только принятый Федеральный закон от 08.08.2001 г. N 134ФЗ, но и закрепленный в Кодексе Российской Федерации об административных правонарушениях принцип презумпции невиновности.
Однако, спустя некоторое время, учитывая последние изменения в законодательстве, политике и экономике, стало очевидным, что норм в исследуемой сфере деятельности стало недостаточно. Все чаще при осуществлении государственного контроля и привлечении виновных лиц к административной ответственности возникают правовые коллизии и пробелы, которые на практике разрешаются поразному. И основная причина заключается в несовершенстве действующего законодательства. Результаты правоприменительной практики привели к необходимости пересмотра ряда существующих положений.[13]
Это послужило основанием для принятия нового закона Федерального закона от 26.12.2008 г. N 294 ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" (далее ФЗ от 26.12.2008 г. N 294ФЗ), который вступил в силу с 1 июля 2009 года. В свою очередь, с вступлением в силу нового закона, ФЗ от 08.08.2001 г. N 134ФЗ утратит силу.
Немаловажную роль в принятии нового закона сыграл Указ Президента РФ от 15.05.2008 г. N 797 "О неотложных мерах по ликвидации административных ограничений при осуществлении предпринимательской деятельности". Поставленные в Указе Президента РФ от 15.05.2008 г. N 797 задачи нашли свое дальнейшее отражение и раскрытие в Федеральном законе от 26.12.2008 г. N 294ФЗ.
Так, настоящим Указом Президента РФ Правительству РФ было поручено разработать и внести в Государственную Думу Федерального Собрания РФ проекты федеральных законов, предусматривающих:
· усиление гарантий защиты прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора);
· проведение планового мероприятия по контролю (в том числе по отдельным видам лицензионного контроля) в отношении одного юридического лица или индивидуального предпринимателя каждым органом государственного контроля (надзора) не более чем один раз в три года (кроме налогового контроля);
· проведение внеплановых мероприятий по контролю в отношении субъектов малого и среднего предпринимательства только в целях выявления нарушений, представляющих непосредственную угрозу жизни и здоровью людей, по согласованию с прокурором субъекта РФ;
· преимущественно уведомительный порядок начала предпринимательской деятельности, сокращение количества разрешительных документов, необходимых для ее осуществления, замену (в основном) обязательной сертификации декларированием производителем качества выпускаемой продукции;
· замену лицензирования отдельных видов деятельности обязательным страхованием ответственности или представлением финансовых гарантий и др.
Во многом новый Федеральный закон от 26.12.2008 г. N 294ФЗ реализовал положения Указа Президента от РФ от 15.05.2008 г. N 797. Так, сравнительно правовой анализ этого закона позволяет делать следующие выводы.[14]
Так, согласно ст. 2 ФЗ от 26.12.2008 г. N 294 ФЗ "государственный контроль (надзор) деятельность уполномоченных органов государственной власти (федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации), направленная на предупреждение, выявление и пресечение нарушений юридическими лицами, их руководителями и иными должностными лицами, индивидуальными предпринимателями, их уполномоченными представителями (далее также юридические лица, индивидуальные предприниматели) требований, установленных настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации (далее обязательные требования), посредством организации и проведения проверок юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, принятия предусмотренных законодательством Российской Федерации мер по пресечению и (или) устранению последствий выявленных нарушений, а также деятельность указанных уполномоченных органов государственной власти по систематическому наблюдению за исполнением обязательных требований, анализу и прогнозированию состояния исполнения обязательных требований при осуществлении деятельности юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями".[15]
Данный закон значительно расширил понятие государственного контроля (надзора), которое включает в себя осуществление уполномоченными органами исполнительной власти следующих видов деятельности:
- деятельности, направленной на предупреждение, выявление и пресечение нарушений хозяйствующими субъектами обязательных требований посредством организации и проведения проверок, принятия мер по пресечению и устранению последствий выявленных нарушений;
- деятельности по систематическому наблюдению за исполнением обязательных требований, анализу и прогнозированию состояния исполнения обязательных требований при осуществлении деятельности юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями.
Такой подход законодателя к раскрытию указанного определения совершенно обоснован и понятен, поскольку в нем одновременно раскрываются и контрольные и надзорные полномочия.
Таким образом, если предыдущий закон под государственным контролем подразумевал только проведение соответствующей проверки, тем самым существенно ограничивая его толкование, то исходя из смысла определений, представленных в новом законе, проведение проверки является всего лишь одной из проводимых мер при осуществлении надзорных полномочий.
При этом, если в тексте предыдущего закона использовались такие формулировки как "государственный контроль" и "мероприятие по контролю", то новый закон помимо вышеперечисленных использует также такую правовую категорию как "проверка" (плановая проверка ст. 9, внеплановая проверка ст. 10, документарная проверка ст. 11, выездная проверка ст. 12 и т.д.). При этом меняется смысл и назначение таких определений.
Так, в предыдущем законе под государственным контролем подразумевалась собственно проверка, а под мероприятием по контролю совокупность действий должностных лиц органов государственного контроля, связанных с проведением проверки,*(76) т.е по сути государственный контроль сводился к проведению проверки.[16]
Согласно ст. 2 нового ФЗ от 26.12.2008 г. N 294ФЗ:
- мероприятие по контролю действия должностного лица или должностных лиц органа государственного контроля (надзора) либо органа муниципального контроля и привлекаемых в случае необходимости в установленном настоящим федеральным законом порядке к проведению проверок экспертов, экспертных организаций по рассмотрению документов юридического лица, индивидуального предпринимателя, по обследованию используемых указанными лицами при осуществлении деятельности территорий, зданий, строений, сооружений, помещений, оборудования, подобных объектов, транспортных средств и перевозимых указанными лицами грузов, по отбору образцов продукции, объектов окружающей среды, объектов производственной сферы, по проведению их исследований, испытаний, а также по проведению экспертиз и расследований, направленных на установление причинноследственной связи выявленного нарушения обязательных требований и (или) требований, установленных муниципальными правовыми актами, с фактами причинения вреда;
- проверка совокупность проводимых органом государственного контроля (надзора) или органом муниципального контроля в отношении юридического лица, индивидуального предпринимателя мероприятий по контролю для оценки соответствия осуществляемых ими деятельности или действий (бездействия), производимых и реализуемых ими товаров (выполняемых работ, представляемых услуг) обязательным требованиям и требованиям, установленным муниципальными правовыми актами.
Таким образом, законодатель, раскрыв категорию "проверка", ввел самостоятельное определение, тем самым, расширив понятие "государственного контроля" и сузив понятие "мероприятие по контролю". Следовательно, в своем смысловом значение более широкое понятие "государственный контроль", включающий в себя в том числе и "проверку", а последняя, в свою очередь, заключается в совокупности мероприятий по контролю.
Согласно ФЗ от 26.12.2008 г. N 294ФЗ мероприятия по контролю могут включать в себя: