Участвуя в имущественных отношениях, Российская Федерация не может не вступать в отношения организационного характера. Например, подобные отношения возникают в случае организация и проведения торгов в форме конкурса на право заключить государственный контракт, которые являются одним из способов размещения заказа (подп. 1 п. 1 ст. 10, гл. 2, 3 ФЗо размещении заказов). Существом организационных отношений охватываются не только действия по подготовке торгов (извещение об их проведении, разработка соответствующей документации и т. п.), но и порядок их проведения.
Представляется, что организационные отношения с участием государства складываются и в случае заключения последним предварительных договоров, создания хозяйственных товариществ и обществ, а также иных юридических лиц, и, соответственно, участия в деятельности этих лиц, например посредством принятия решений (иногда эти отношения относят к разновидности имущественных отношений).
Ответственность государства
Выступление в гражданском обороте предполагает не только приобретение прав, но и несение на равных с иными участниками гражданского оборота началах обязанностей, в том числе связанных с бременем ответственности.
Гражданским законодательством на государство распространен принцип самостоятельной ответственности субъектов гражданского права (пп. 2-5 ст. 126 ГК). Это означает, что Российская Федерация, и созданные ими юридические лица (унитарные предприятия и учреждения) не отвечают по обязательствам друг друга. В частности, в соответствии с ч. 5 ст. 2 Закона о Центральном банке РФ (Банке России) Российская Федерация не отвечает по обязательствам Банка России, а этот Банк не отвечает по обязательствам федерального государства (если только он специально не принял на себя такое обязательство либо оно прямо предусмотрено федеральным законом). Данный принцип в равной мере применим, во-первых, к случаям несения договорной ответственности, т.е. ответственности за неисполнение или ненадлежащее исполнение принятых государством обязанностей по договорам, и, во-вторых, к случаям несения внедоговорной ответственности, которая может наступить за неисполнение или ненадлежащее исполнение обязанностей, возникших из односторонних действий, либо за вред, причиненный личности или имуществу физического лица и имуществу юридического лица (в частности, специальным деликтом является причинение вреда в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов либо должностных лиц этих органов, в том числе в результате издания не соответствующего закону или иному правовому акту акта государственного органа — ст. 1069 ГК), а также вследствие неосновательного обогащения.
Вместе с тем из правила о самостоятельной ответственности существуют исключения двухвидов:
1) прямо установленные законом:государство несет субсидиарную ответственностьпо обязательствам казенных предприятий (п. 5 ст. 115 ГК) и бюджетных учреждений (абз. 4 п. 2 ст. 120 ГК) при недостаточности имущества последних.
Причем указанная ответственность Российской Федерации является особым видом субсидиарной ответственности, на который общие нормы о субсидиарной ответственности, установленные ст. 399 ГК, распространяются с особенностями, установленными ст. 120 ГК (собственник имущества учреждения несет субсидиарную ответственность по его обязательствам только при недостаточности у учреждения находящихся в его распоряжении денежных средств). Следовательно, особенность такой ответственности состоит в том, что собственник имущества учреждения не может быть привлечен к ответственности без предъявления в суд искового требования косновному должнику. Поэтому в случае предъявления кредитором иска о взыскании задолженности учреждения непосредственно к субсидиарному должнику без предъявления иска к учреждению суду на основании п. 2 ст. 46 АПК следует предложить кредитору привлечь основного должника к участию в деле в качестве другого ответчика, а при несогласии истца — по своей инициативе привлекает основного должника к участию в деле в качестве другого ответчика (абз. 2 ч. 2 ст. 46 АПК) (абз. 3—7 п. 4 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ «О некоторых вопросах практики рассмотрения арбитражными судами споров с участием государственных учреждений, связанных с применением статьи 120 Гражданского кодекса Российской Федерации» от 22 июня 2006 г. № 21[25], далее — постановление Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ № 21)[26];
2) в силу принятых обязательств. В частности, государство вправе принимать на себя гарантии по обязательствам других публичных образований и отдельных юридических лиц (п. 6 ст. 126 ГК). Причем государство может обязываться за исполнение обязательств иным лицом только путем предоставления такой государственной гарантии, обязательства по которой в силу положений ст. 98—100 БКвключаются в состав государственного долга (абз. 1 п. 5 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ № 23). Ответственность гаранта носит субсидиарный характер (п. 5 ст. 115 БК).
Что касаетсяусловий привлечения Российской Федерации к ответственности, к которым относятся: 1) противоправность действия (бездействия), 2) вина, 3) вред и 4) причинная связь между действием (бездействием) и вредом, то необходимо учитывать следующее.
Во-первых, к порядку участия государства в гражданском обороте применяются, по общему правилу, нормы, определяющие участие юридических лиц в гражданских правоотношениях. Следовательно, Российская Федерация должна привлекаться к ответственности на тех же основаниях, что и юридические лица. Однако этот вывод требует уточнения.
Согласно действующему законодательству коммерческие лица
по договорным обязательствам в виде исключения несут ответственность на началах риска, т.е. без вины (п. 3 ст. 401 ГК). Но деятельность государства не может иметь своей целью систематическое извлечение прибыли это означает, что Российская Федерация несет как договорную, так и деликтную ответственность только при условии вины.
Во-вторых, особенности Российской Федерации как участника гражданского права сказываются на том, каким имуществом она отвечают по своим обязательствам,В частности, из общего правила о том, что любой хозяйствующий субъект отвечает по своим обязательствам принадлежащим ему имуществом, законом установлено два исключения:
1) государство несет ответственность по своим обязательствам только за счет казны(п. 1 ст. 126 ГК), которая представляет собой совокупность денежных средств бюджета и иного имущества, не закрепленного на ограниченном вещном праве за унитарными предприятиями и учреждениями (абз. 2 п. 4 ст. 214, абз. 2 п. 3 ст. 215 ГК).
Первоочередное взысканиеосуществляется в отношении денежных средств бюджета, и лишь при отсутствии последних взыскание может быть обращено на иное имущество, составляющее казну (абз. 3 п. 12 постановления Пленума Верховного Суда РФ и Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ «О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации» от 1 июля 1996 г. № 6/8[27]).
Правило о первоочередности обращения взыскания именно на денежные средства подтверждается нормой п. 5 ст. 46 ФЗ «Об исполнительном производстве» от 21 июля 1997 г. № 119-ФЗ[28] о том, что обращение взыскания на имущество должника осуществляется при отсутствии у него денежных средств, достаточных для удовлетворения требований взыскателя. При этом правило о первоочередности обращения взыскания на денежные средства не может быть истолковано как устанавливающее ограничение источников взыскания только денежнымисредствами бюджета, поскольку такое ограничение противоречит ст. 126, 214, 215ГК(абз. 3 п. 2 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ № 23);
2) взыскание по обязательствам государства может быть обращено не на все виды имущества, составляющего казну. Вчастности, от взыскания забронированото имущество, которое может находиться только в государственной собственности (абз. 2 п. 3 ст. 212 ГК), т.е., по существу, объекты, изъятые из гражданского оборота (абз. 1 п. 2 ст. 129 ГК). В настоящее время фактически забронированы от взыскания земля и другие природные ресурсы, находящиеся в государственной собственности, потому что закон, допускающий иное (абз. 2 п.1 ст. 126 ГК), пока не принят. Равным образом соответствующие нормы отсутствуют в земельном и природоресурсном законодательстве.
Поскольку любые исключения толкуются только буквально, постольку указанные изъятия распространяются лишь на случаи обращения взыскания на имущество Российской Федерации по обязательствам перед частными лицами — физическим и юридическими. Иначе говоря, ограничение обращения взыскания на имущество не действует в полной мере (с учетом действующего разграничения собственности на федеральную, собственность субъектов Российской Федерации и муниципальную[29]) в случае гражданско-правового спора между различными публичными образованиями, например между Российской Федерацией и субъектом Федерации.
В настоящее время судебная практика обоснованно исходит из того, что должником по требованиям о несении ответственности является Российская Федерация. Иначеговоря, по искам, предъявленным кредитором в порядке субсидиарной ответственности (например, абз. 4 п. 2 ст. 120 ГК п. 1 ст. 161 БК) по требованиям о возмещении вреда, причиненного в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов либо должностных лиц этих органов, в том числе в результате издания не соответствующего закону или иному правовому акту акта государственного органа (ст. 16, 1069ГК), а равно по иным требованиям надлежащим ответчиком является Российская Федерация, а не его государственные органы или должностные лиц (абз. 1п. 12 постановления Пленумов Верховного Суда РФ и Высшего Арбитражного Суда РФ № 6/8,абз. 1, 2 п. 2 постановления Пленума ВАС РФ № 23). Однако государство участвует в гражданских отношениях посредством своих органов (п. 1,2 ст. 126 ГК). Вопрос о том, в лице каких органов Российская Федерация выступает в отношениях ответственности, вызывает споры из-за несогласованности с гражданским законодательством норм иной отраслевой принадлежности. Помимо этого, как следует из бюджетного законодательства, необходимо различать органы, которые представляют интересы государства в суде, и органы, которые осуществляют реализацию судебных решений.