Нарушение порядка составления протокола, а именно п. п. 3 - 6 ст. 28.2 КоАП РФ, выразившееся в том, что законный представитель юридического лица был лишен возможности принимать участие при составлении протокола об административном правонарушении и ему не разъяснялись права и обязанности, предусмотренные ст. 25.1 КоАП РФ, влечет нарушение прав лица, привлекаемого к ответственности, и может являться одним из оснований для отказа в привлечении юридического лица к административной ответственности или отмене постановления о привлечении юридического лица к административной ответственности[5]
В п. 17 Постановления Пленума ВАС РФ от 27 января 2003 года N 2 "О некоторых вопросах, связанных с введением в действие Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях" четко установлено, что суду при рассмотрении дела о привлечении к административной ответственности или дела об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности необходимо проверять соблюдение положений статьи 28.2 КоАП РФ, направленных на защиту прав лиц, в отношении которых возбуждено дело об административном правонарушении, имея в виду, что их нарушение может являться основанием для отказа в удовлетворении требования административного органа о привлечении к административной ответственности в силу ч. 2 ст. 206 АПК РФ либо для признания незаконным и отмены оспариваемого решения административного органа (ч. 2 ст. 211 АПК РФ).
Важность строгого соблюдения правила о предоставлении законному представителю копии протокола об административном правонарушении обусловлена еще и тем, что в данном протоколе зачастую указывается время и место рассмотрения дела об административном правонарушении. Соответственно, если не вручена копия протокола об административном правонарушении, то автоматически получается, что юридическое лицо не уведомлено о времени и месте рассмотрения дела об административном правонарушении, что влечет соответствующие правовые последствия, о которых пойдет речь ниже.
3. В соответствии с п. 3 ст. 25.4 КоАП РФ дело об административном правонарушении, совершенном юридическим лицом, должно рассматриваться с участием его законного представителя или защитника. Таким образом, юридическому лицу предоставляется право защищать свои права и интересы, а на должностное лицо, в производстве которого находится дело об административном правонарушении, возлагается обязанность надлежащим образом известить лицо, в отношении которого возбуждено дело об административном правонарушении, о времени и месте рассмотрения этого дела.
В отсутствие законного представителя или защитника дело может быть рассмотрено лишь в случаях, если имеются данные о надлежащем извещении лиц о месте и времени рассмотрения дела и если от них не поступило ходатайство об отложении рассмотрения дела либо если такое ходатайство оставлено без удовлетворения.
Таким образом, ненадлежащее уведомление юридического лица, привлекаемого к административной ответственности, о времени и месте рассмотрения административного правонарушения грубо нарушает права и законные интересы такого лица и является основанием для отмены постановления о привлечении юридического лица к административной ответственности[6].
Еще один важный вопрос, на который хотелось бы обратить внимание, это дата составления протокола и дата обнаружения правонарушения, особенно когда дело касается длящихся административных правонарушений, т.е. административных правонарушений (действий или бездействия), которые выражаются в длительном непрекращающемся невыполнении или ненадлежащем выполнении обязанностей, возложенных на нарушителя законом (например, нарушений земельного законодательства).
Данные понятия необходимо определить для того, чтобы установить, не пропущен ли срок давности привлечения к административной ответственности. Истечение срока давности в соответствии со ст. 24.5 КоАП РФ является обстоятельством, исключающим производство по делу об административном правонарушении.
Зачастую суды, рассматривая заявления об оспаривании постановлений о привлечении юридического лица к административной ответственности, ошибочно отождествляют дату составления протокола с датой обнаружения правонарушения. В соответствии с п. 19 Постановления Пленума ВАС РФ от 27 января 2003 года N 2 "О некоторых вопросах, связанных с введением в действие Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях" при проверке соблюдения давностного срока в целях применения административной ответственности за длящееся правонарушение суду необходимо исходить из того, что днем обнаружения административного правонарушения считается день, когда должностное лицо, уполномоченное составлять протокол о данном административном правонарушении, выявило факт совершения этого правонарушения.
Между тем ст. 28.5 КоАП РФ предоставляет право должностному лицу, обнаружившему административное правонарушение, составить протокол немедленно либо в течение 2-х суток, а в особых случаях после проведения административного расследования в сроки, установленные ст. 28.7 КоАП РФ.
Таким образом, момент выявления факта административного правонарушения и составления протокола могут не совпадать. Кроме того, ст. 28.2 КоАП РФ установлены в качестве обязательных сведений, которые должен содержать протокол, дата и место составления протокола, а также место, время совершения (обнаружения) и событие административного правонарушения. Следовательно, федеральным законодательством устанавливаются два различных понятия - дата составления протокола и дата фактического обнаружения правонарушения.
В соответствии с п. 14 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 24 марта 2005 года N 5 "О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях"[7] срок давности привлечения к ответственности исчисляется по общим правилам исчисления сроков - со дня, следующего за днем совершения административного правонарушения (за днем обнаружения правонарушения), а не за днем составления протокола.
В случае совершения административного правонарушения, выразившегося в форме бездействия, срок привлечения к административной ответственности исчисляется со дня, следующего за последним днем периода, предоставленного для исполнения соответствующей обязанности.
Проверяя соблюдение срока давности привлечения к административной ответственности, следует также учитывать, что КоАП РФ не предусматривает возможности перерыва данного срока. Приостановление срока давности привлечения к административной ответственности возможно только в случае, установленном ч. 5 ст. 4.5 КоАП РФ.
Таким образом, ошибочное отождествление судом даты составления протокола с датой обнаружения правонарушения не позволяет достоверно в соответствии с федеральным законодательством исчислить срок давности привлечения к административной ответственности и нарушает единообразие в применении норм материального права, что также является основанием для отмены такого судебного акта.
Кроме того, хотелось бы обратить внимание на нижеследующее. Поскольку в соответствии с п. "к" ч. 1 ст. 72 Конституции Российской Федерации административное законодательство находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, то субъекты РФ вправе в пределах своих полномочий принимать в данной сфере законодательные и иные правовые акты.
Привлечь юридическое лицо к административной ответственности в данном случае невозможно, поскольку закон субъекта Российской Федерации нарушает ст. 73, п. п. 2, 5 ст. 76 Конституции РФ и противоречит федеральному закону, принятому в рамках полномочий Российской Федерации по предмету совместного ведения.
Такая позиция признана обоснованной и нашла свое отражение в судебных актах[8].
Что касается правовых оснований привлечения юридического лица к административной ответственности, то хотелось бы обратить внимание не только на законность самого нормативного правового акта, устанавливающего определенные правила поведения и ответственность за их нарушение, но и на полномочия должностного лица, составившего протокол об административном правонарушении, а также должностного лица или органа, рассмотревшего дело о привлечении к административной ответственности.
Нередки случаи, когда протоколы об административном правонарушении составляются должностными лицами, не имеющими на то соответствующих полномочий, или дела о привлечении к административной ответственности рассматриваются органами вне рамок их компетенции[9].
Административная ответственность распространяется не только на физических лиц, но все в большей мере и на юридические лица. Законодательство об административной ответственности организаций еще не представляет собой систему, сложившуюся на основе четкой научной концепции. Но данный институт административного права в последние годы динамично развивается, и в действующем Кодексе об административных правонарушениях значительное место отведено правовым основам назначения административных наказаний юридическим лицам (предприятиям, учреждениям, организациям).
Характеризуя административную ответственность, следует заметить, что она распространяется на все правонарушения (независимо от их отраслевой принадлежности), в которых находит свое выражение административно-правовой метод регулирования общественных отношений. Данное положение касается и ответственности юридических лиц. Поэтому должны быть признаны несостоятельными появляющиеся суждения о финансовой, экологической, земельно-правовой, таможенной и иных видах ответственности, поскольку все это суть разновидности одного и того же явления - административной ответственности, субъектами которой во многих случаях являются юридические лица.