Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов Президента Российской Федерации и Правительства российской Федерации, нормативных правовых актов федерального Министерства, осуществляющего координацию и контроль деятельности службы. Федеральная служба может быть подведомственна Президенту Российской Федерации или находиться в ведении Правительстве Российской Федерации. Федеральное агентство:
а) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим в установленной сфере деятельности функции по оказанию государственных услуг, по управлению государственным имущественном и правоприменительные функции, за исключением функций по контролю и надзору. Федеральное агентство возглавляет руководитель (директор) федерального агентства. Федеральное агентство может иметь статус коллегиального органа;
б) в пределах своей компетенции издает индивидуальные правоте акты на основании и во исполнение Конституции Российской федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов и поручений Президента Российской Федерации, Председателя Правительства Российской Федерации и федерального министерства, осуществляющего координацию и контроль деятельности Федерального агентства. Федеральное агентство может быть подведомственно Президенту Российской Федерации;
в) ведет реестры, регистры и кадастры.
Руководители федеральных служб, федеральных агентств, за истечением руководителей (их заместителей) федеральных служб, федеральных агентств, руководство деятельностью которых осуществляет президент Российской Федерации, назначаются на должность и освобождаются от должности Правительством Российской Федерации по представлению федеральных министерств, осуществляющих координации и контроль деятельности федеральных служб, федеральных агентств.
Заместители руководителей федеральных служб, федеральных агентств, за исключением заместителей руководителей федеральных (служб, федеральных агентств, руководство деятельностью которых осуществляет Президент Российской Федерации, назначаются на должность и освобождаются от должности соответствующим федеральным министром по представлению руководителей федеральных служб, федеральных агентств.
Порядок назначения на должность руководителей и членов коллегиальных органов управления федеральных служб и федеральных агентств, имеющих статус коллегиального органа, определяется Правительством Российской Федерации, если иное не установлено федеральным законом.
В целом следует оценить Указ № 314 как важный шаг на пути административных реформ, имеющий позитивное общественное значение. Но при этом целесообразно указать на видимые (не решенный) методологические проблемы организации исполнительной власти:
1. Проблема ответственности за реализацию государственной политики в определенной сфере деятельности, которая оказалась размытой, ибо возможно перекладывание ответственности за правоприменительную деятельность (ее результаты) вверх и вниз по вертикали государственных структур: с министерства - на федеральную службу с нее - на федеральное агентство и наоборот.
2. Может усилиться конфликт интересов не только между ведомствами (это всегда было), но и внутри ведомства при решении конкретных вопросов, индивидуальных дел как конфликт полномочии
3. Неопределенность отношений между структурами может усугубиться неопределенностью отношений между должностными лицами субъективным фактором. Бывшие министры стали заместителями министров, директорами федеральных служб, агентств («те же лица, и же песни»). Известно, что зачастую чашу весов склоняет к себе сильная личность, а не сильная должность.
Новая административная реформа превратила министерства в супер-министерства (министерства-монстры), которые объединит под своим началом разнородные, на первый взгляд несовместимы сферы жизнедеятельности: транспорт и связь, здравоохранение и социальное развитие; экономика, торговля и таможенный контроль. Нуждаются в дополнительном прояснении вопросы о том, кто будет и пониматься столь деликатной проблемой, как регулирование межнациональных отношений; чем вызвано дополнительное расширение сферы влияния Минэкономразвития.
Особо хотелось бы подчеркнуть необходимость регуляции не Указом, а Законом статуса государственных административных органом их производств (административного процесса). Это весьма важно, по., госорганы издают нормативные (юридические) акты, обязательны, для исполнения населением, гражданами. Статус, название, и компетенция госоргана должны устанавливаться законом, и функции свои госорганы должны осуществлять постоянно, не прерывая административно-правовой процесс в ходе слишком частых реорганизаций, поиску государственные функции по их (органов управления) предметам ведения предусмотрены Конституцией РФ как постоянные задачи государства. В противном случае, как это, увы, еще имеет место и ... временной России, нарушается право народа на реализацию его конституционных прав в безусловном и непрерывном порядке, ибо возникает осмотрительный порядок организации и реорганизации госорганов и реализации Конституции страны, и этот порядок оказывается «заложником» политики, высшего руководства.
Конечно, установление новой трехуровневой структуры ФОИВ Ушном, а не законом, вероятно, оправдано тем, что оно носит экспериментальный характер, создает не окончательную правовую конструкцию, а практический задел для будущего закона. В любом случае Новая система и структура органов исполнительной власти - первый Крупный прорыв на пути административной реформы, но далеко не Последний. Главная цель административной реформы - в изменении Идеологии государственного аппарата. Он должен перейти в режим служения обществу, развернуться лицом к горожанам («лицом к городу» - не всегда это означает). Каковы будут система, структура и парадигма мышления государственной администрации - эти вопросы имеют судьбоносное значение для России и должны решаться не форме указа, который проходит значительно менее подробную и разностороннюю проверку, чем закон. Все технологические прорывы в сфере административной реформы дадут ожидаемый эффект только при нормальной политической конкуренции.
Глава 2. Система внешнего контроля и надзора за аппаратом Государственного управления
2.1 Что такое административный контроль
Административный контроль в государственном аппарате представляет собой важную проблему, сравнительно слабо разработан в научном отношении. Не будет большой ошибкой, если подчеркну, что у нас нет правильной «теории контроля», отвечающей сервисом» ному состоянию управленческих наук.
На практике сложились некоторые методы контроля, пригодность которых, однако, вызывает сомнения. Если соблазниться весьма упрощенной характеристикой административного контроля, пришлось бы прежде всего признать его резко выраженную односторонность, воплощенную в лозунге «Лови преступника!», со всеми вытекающими последствиями. Затем пришлось бы признать устаревшие методы осуществления контроля, а также неправильный круг интересов органов контроля. Отсюда возникает целый ряд задач по совершенствованию контроля, состоящих не только в обнаружении иске* рядков, но и во вскрытии породивших их причин, в концентрации сил и средств не на мелочах, а на узловых проблемах и т. Почти каждое явление, которое современникам, представляется непонятным или необоснованным, а иногда и бессмысленны сформировалось в исторических условиях, в соответствии с ними.
Концепция контроля в социалистическом государстве формировалась в период, когда по различным причинам социалистическое государство вынуждено было применять администрирование (не параметрическую систему), в условиях жестко централизованной экономии и поддерживало характер контроля, основывающийся исключительно на проверке соблюдения предписаний и выявлении нарушений. Осуществление контроля сводилось к регистрации в актах недостатков т.е. негативной сторон деятельности проверяемых организации. Такой контроль давал одностороннее видение действительности. Изменились условия, и форму контроля нужно приспособить найти адекватную тому, что существуют сейчас.
Ключевым элементом архаичной концепции контроля, несовместимой с современными взглядами на административное управления, являлся «контрольный факт». Любая контрольная деятельность понималась как совокупность действий, состоящих в проверке и сравнении предписанных ситуаций с фактическими ситуациями, в качестве доказательстве отклонения от обязательной нормы. Контроль-Mi фактом представлялось событие, в процессе которого нарушена. В протоколах контроля помещалась лишь информация о «контрольных фактах», т.е. об отрицательных явлениях. Такие методы Тироля находят место в практике и сейчас, увы. Какие могут быть последствия одностороннего подхода контрольных органов к действительности. Во всех учреждениях происходят явления, заслуживающие как 1Тивной, так и негативной оценки. Каждое учреждение имеет иную и слабую стороны в своей деятельности. Следовательно, гость контроля состоит не только в установлении теневых сторон дельности, но прежде всего в определении соотношения позитивных и негативных сторон. Хотелось бы обратить внимание на весьма естественное обстоятельство: на практике существуют разные учреждения. Попробуем охарактеризовать совершенно противоположные. На одном полюсе поместим учреждение, во главе которого стоит безинициативный руководитель, избегающий личного участия в любом вопросе, ограничивающийся теми действиями, неисполнение которых грозит неприятными последствиями, развивающий активность в одном направлении: подготовить материал на случай контроля. На другом полюсе находится учреждение иного плана: здесь поощряются активность и инициатива всего персонала, результаты деятельности несравненно лучше, чем у первого учреждения. Сравнение этих двух учреждений явно не в пользу первого. Поставим вопрос: у какого учреждения больше вероятность получить благоприятное заключение в акте? Совершенно очевидно, что чем живее, богаче и многограннее деятельность, тем не только лучше общие результаты, но и в абсолютных количествах больше разного ошибок и промахов («не ошибается тот, кто ничего не делает»), Контроль, ориентированный исключительно на выявление ошибок и промахов и не отмечающий никаких позитивных моментов, даст лучший отзыв консервативному учреждению, а не тому, которое более активно и полезно. Контроль, который основывается на проверке предписаний и на этом строит свою оценку, является катастрофическим. Это равносильно глушению и полному торможению человеческой инициативы. Он вносит полную дезорганизацию в работу и тормозит рациональную деятельность предприятия или учреждения. Предписание могут полностью предусмотреть, как следует действовать в каждом конкретном случае.