Начиная с 90-х гг. ХХ века, периода кризиса, роста социальных болезней и девальвации традиционных ценностей, вплоть до 2006 года количество детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей неуклонно увеличивалось, лишь с 2006 года, по данным Совета при Президенте по реализации приоритетных национальных проектов и демографической политике, началось сокращение числа таких детей. Например, в 2006 году оно составило 5%[58].
Дети – самая незащищенная категория граждан, и государство, согласно нормам действующего законодательства, призвано защищать как личные, так и имущественные права, интересы тех, кто самостоятельно сделать это не может. Одна из форм такой защиты для детей, оставшихся без попечения родителей, согласно ст. 145 Семейного кодекса РФ являются опека и попечительство.
Цель установления опеки и попечительства: защита прав и интересов недееспособных или не полностью дееспособных граждан; воспитание (для несовершеннолетних подопечных).
В результате установления опеки и попечительства опекуны и попечители выступают в защиту прав и интересов своих подопечных в отношениях с любыми лицами, в том числе в судах, без специального полномочия.
Опекуны и попечители, будучи единственными представителями интересов своего подопечного, могут (и должны) обращаться в любую организацию, если это необходимо для защиты подопечного. Опекун или попечитель вправе обращаться за защитой прав и интересов подопечного в органы милиции, прокуратуры, суд. В случае удержания подопечного другими лицами, в том числе его родственниками, опекун и попечитель вправе требовать по суду возврата детей, находящихся у них на опеке или попечительстве.
Опека и попечительство над несовершеннолетними устанавливаются при отсутствии у них родителей, усыновителей, лишении судом родителей родительских прав, а также в случаях, когда такие граждане по иным причинам остались без родительского попечения, в частности, когда родители уклоняются от их воспитания либо защиты их прав и интересов. При назначении ребенку опекуна (попечителя) учитываются нравственные и иные личные качества опекуна (попечителя), способность его к выполнению обязанностей опекуна (попечителя), отношения между опекуном (попечителем) и ребенком, отношение к ребенку членов семьи опекуна (попечителя), а также, если это возможно, желание самого ребенка.
Опека - форма устройства малолетних граждан (не достигших возраста четырнадцати лет) и признанных судом недееспособными граждан, при которой назначенные органом опеки и попечительства граждане (опекуны) являются законными представителями подопечных и совершают от их имени и в их интересах все юридически значимые действия.
Дееспособность малолетних подопечных определяется ст. 28 ГК.
Опекуны являются представителями подопечных в силу закона и совершают от их имени и в их интересах все необходимые сделки.
Попечительство - форма устройства несовершеннолетних граждан в возрасте от четырнадцати до восемнадцати лет и граждан, ограниченных судом в дееспособности, при которой назначенные органом опеки и попечительства граждане (попечители) обязаны оказывать несовершеннолетним подопечным содействие в осуществлении их прав и исполнении обязанностей, охранять несовершеннолетних подопечных от злоупотреблений со стороны третьих лиц, а также давать согласие совершеннолетним подопечным на совершение ими действий в соответствии со статьей 30 Гражданского кодекса Российской Федерации.
Попечительство устанавливается над двумя категориями граждан:
несовершеннолетними в возрасте от 14 до 18 лет;
ограниченными судом в дееспособности вследствие злоупотребления спиртными напитками или наркотическими средствами.
В первом случае основанием для попечительства служит возрастной критерий, а не состояние несовершеннолетнего. При этом учитывается, что уже в этом возрасте он обладает достаточной психической, социальной зрелостью для самостоятельных действий и поступков. В отличие от опеки попечительство
над несовершеннолетними касается главным образом имущественной стороны их отношений с попечителем. Попечители дают согласие на совершение тех сделок, которые граждане, находящиеся под попечительством, не вправе совершать самостоятельно, оказывают подопечным содействие в осуществлении ими своих прав и исполнении обязанностей, а также охраняют их от злоупотреблений со стороны третьих лиц [59].
Содержание ребенка - непременная предпосылка его развития, роста. Согласно п.1 ст.80 Семейного Кодекса оказание ему материальной поддержки со стороны его родителей относится к главным обязанностям матери и отца (п.1 ст.80 СК). Злостное уклонение от выполнения этих обязанностей является основанием для лишения родительских прав (ст.69 СК и комментарий к ней). Но если родителей нет либо они не могут или не хотят содержать своих несовершеннолетних детей, возникает проблема жизнеобеспечения последних, которая может быть решена путем возложения на опекуна или попечителя обязанности распорядиться причитающимися подопечному средствами (комментарий к п.1 ст.148 СК, п.5 ст.150 СК). С другой стороны, при отсутствии родительского попечения возникает необходимость обеспечивать и воспитание ребенка, на что он имеет право (п.1 ст.54 СК). Хотя СК не предусматривает в качестве самостоятельного право несовершеннолетнего на образование, само собой разумеется, что получение им основного общего образования - одна из важных предпосылок его воспитания, осуществляемого опекуном (попечителем). Таков еще один аспект жизни ребенка, без разносторонней заботы о котором он нормально существовать не может. Отсутствие такой заботы опять-таки может быть восполнено с помощью опекуна или попечителя, которому предстоит защищать все права и интересы своего подопечного.
Предоставление несовершеннолетним в возрасте от 14 до 18 лет относительной свободы, в том числе в гражданско-правовой сфере, не означает, что им вовсе не нужна помощь в осуществлении тех прав и обязанностей, обладателями которых они являются. Эта помощь (содействие) со стороны попечителя отличается большим разнообразием, может заключаться в совете, как поступить в данной ситуации, в посещении учреждений, организаций, способных так или иначе помочь подростку. Попечитель призван также ограждать своего подопечного от всякого рода злоупотреблений со стороны третьих лиц, выводить подростка из-под тлетворного влияния лиц с антисоциальными установками, бороться за трезвый образ его жизни и т.п. Здесь попечитель выступает в нескольких ролях: во-первых, как родитель, который не может безразлично относиться к своим детям, во-вторых, как их законный представитель, управомоченный в установленном законом порядке на защиту прав и интересов несовершеннолетнего, в-третьих, как лицо, содействующее в осуществлении подопечным своих прав и обязанностей.
Проблемы защиты сирот стали обсуждаться очень давно в связи с необходимостью социальной заботы о детях, оставшихся без попечения родителей, детях-сиротах, о подкидышах, а также в связи с проблемами опеки, усыновления, попечительства, общественного устройства судеб этих детей. Первые литературные упоминания о сиротских приютах для брошенных детей относятся к IV—V векам. В это время в центральной Европе церковью создаются подобные центры. Начиная с ХII-го века многие европейские государства стали принимать на себя заботу о брошенных детях. Сначала во Франции, позднее в Великобритании были утверждены законы, регламентирующие минимальную заботу о сиротах и брошенных детях, а также меры в отношении их родителей. Церковь побуждала европейское общество открывать больницы, приюты для брошенных и найденных детей. В 1729 году в США, а в 1734 в Италии были открыты дома для «найденышей». После 1880 года многочисленные агентства социальной помощи сиротам и брошенным семьям были открыты по всей Северной Америке.
В России задача социальной защиты детей, оставшихся без попечения родителей – это одна из самых важных задач власти и общества в настоящее время. Для того, что адекватно оценить систему социальной защиты детей-сирот в современной России рассмотрим историю проблемы. Первый случай опеки над ребенком, упоминавшийся в летописи, относится к 879 году. После смерти родителей опекунами становились те ближайшие родственники, которые в роде занимали место умерших. Что касается существа опекунских отношений, то они были только личными.
В Московском Государстве забота об осиротевших детях осуществлялась разными способами, но нередко они попадали в монастыри, где их воспитывали, кормили и одевали. В то время таких детей называли «монастырские детеныши», в их число также попадали и осиротевшие дети разоренных бояр. А в некоторых монастырях, например, Кирилло-Белозерском, существовали детские приюты под именем «голышни». Они находились под присмотром специально приставленного к ним старца. Эти сироты находились полностью на обеспечении монастыря, а по мере подрастания приспосабливались к различным работам. Осиротевших детей брали и в зажиточный дом, где отцы семейств их воспитывали и обучали какому-нибудь занятию, а по достижении совершеннолетия отпускали, что называлось «благословлять в мир».
Крестьянские дети, оставшись без родителей, поступали на воспитание или родственников или посторонних людей вместе со своим имуществом, которое часто расхищалось воспитателями. Если у осиротевшего ребенка не было никакого имущества, он жил обыкновенно мирским подаянием.
Борис Годунов один из первых правителей принял по заботе об осиротевших детях. Эти меры носили экономический характер и включали в себя бесплатную передачу бедным, вдовам, сиротам привезенного из отдаленных районов большого количества хлеба. Чрезвычайные меры по оказанию помощи населению, в том числе и детскому, страдающему от голода, предпринимал и Василий Шуйский. Таким образом, помощь сиротам стала делом не одних только частных лиц, но и правительственной власти.