Необходимо предложить небольшую характеристику правонарушений перечисленных взаконодательстве. В ЗК РФ закрепляется обязанность правообладателей земельных участков использовать земельные участки строго в соответствии с их целевым использованием. Целевое использование земельного участка характеризуется двумя элементами: целевое назначение и разрешенное использование. Характеристика целевого назначения земельного участка содержится в 7 ЗК РФ, а ст. 8 и Федеральном законе «О переводе земель и земельных участков из одной категории в другую» определяет порядок его изменения. Целевое назначение и разрешенное использование земельных участков – эти понятия используемые только в земельном законодательстве.
Целевое назначение земельного участка – это отнесение его к той или иной категории земель. Все земельные участки в зависимости от целевого использования относятся: к землям сельскохозяйственного назначения - это земли, используемые и предназначенные для использования в сельскохозяйственном производстве; землям поселений (ранее - земли населенных пунктов)-это земельные участки, находящиеся в пределах черты города или иного населенного пункта; землям промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, землям для обеспечения космической деятельности, землям обороны, безопасности и иного специального назначения - это земельные участки, находящиеся за пределами черты поселений, занятые выше перечисленными объектами; землям особо охраняемых территорий и объектов - это земельные участки, занятые объектами природно-заповедного фонда и историко-культурного назначения, лечебными объектами, предназначенные для организации отдыха; землям лесного фонда - это лесные земли и предназначенные для ведения лесного хозяйства нелесные земли; землям водного фонда - это земельные участки, занятые водными объектами и земли, водоохранных зон и зон охраны водозаборов и иных водохозяйственных сооружений и объектов; землям запаса - это земли, не предоставленные гражданам или юридическим лицам.
Правовое значение разграничения земель на категории заключается в том, что по каждой категории земель устанавливается свой правовой режим использования.
В Кодексе определены документы, в которых должна указываться категория земель актах федеральных органов исполнительной власти, актах органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и актах органов местного самоуправления о предоставлении земельных участков; договорах, предметом которых являются земельные участки; документах государственного кадастра недвижимости; документах о государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним; иных документах в случаях, установленных федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.
Кроме целевого использования каждый земельный участок имеет и разрешенное использование – это конкретная цель, для которой он представлен. В земельном законодательстве не определены виды разрешенного использования земельных участков. Лишь в п. 2 ст. 7 ЗК РФ предусмотрено, что любой вид разрешенного использования из предусмотренных зонированием территорий выбирается самостоятельно, без дополнительных разрешений и процедур согласования. Более детально данные отношения регулируются ГрК РФ. В п. 1 ст. 37 ГрК определены виды разрешенного использования:
1) основные виды разрешенного использования;
2) условно разрешенные виды использования;
3) вспомогательные виды разрешенного использования, допустимые только в качестве дополнительных по отношению к основным видам разрешенного использования и условно разрешенным видам использования и осуществляемые совместно с ними.
Изменение одного вида разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства на другой вид такого использования осуществляется в соответствии с градостроительным регламентом при условии соблюдения требований технических регламентов.
В соответствии со ст. 45-47 ЗК РФ основанием прекращения права на земельный участок является только использование его не в соответствии с целевым назначением, т.е. не в соответствии с той категорией, в которую он включен.
Прекратить право на земельный участок возможно и в том случае, когда он используется способами, которые приводят к существенному снижению плодородия сельскохозяйственных земель или значительному ухудшению экологической обстановки. Однако в земельном законодательстве не предусмотрены критерии определения существенного снижения плодородия земель и значительного ухудшения экологической обстановке. Эти понятия являются оценочными, так как в законодательстве не определены критерии, в каждом конкретном случае оценка будет иметь субъективный характер. Законодателю следует предложить уточнить эти понятия.
Не содержится в земельном законодательстве и понятий «отравление», «загрязнение», «порча или уничтожение плодородного слоя почвы». В комментариях к УК РФ предлагается следующие определение этих понятий: под отравлением имеется в виду насыщение почвы ядохимикатами или ядовитыми (токсичными) продуктами хозяйственной деятельности, в результате которого земля становится опасной для здоровья людей, животных, насекомых, растений и иных организмов и пользование ею может вызвать их гибель; под загрязнением следует понимать физическое, химическое, биологическое изменение ее качества, превышающее установленные нормативы вредного воздействия и создающее угрозу здоровью человека, состоянию растительного и животного мира[11].
В ст. 45 ЗК РФ уточняется вследствии каких действий может произойти порча и уничтожение плодородного слоя почвы - нарушение правил обращения с удобрениями, стимуляторами роста растений, ядохимикатами и иными опасными химическими или биологическими веществами при их хранении, использовании и транспортировке, при этом требуется причинение вреда здоровью человека или окружающей среде.
Право на земельный участок может быть прекращено и при нарушение установленного соответствующими нормами статей 95, 100 ЗК РФ режима использования земель особо охраняемых природных территорий, земель природоохранного, рекреационного назначения, земель историко-культурного назначения, особо ценных земель, других земель с особыми условиями использования, а также земель, подвергшихся радиоактивному загрязнению. Режим использования земель особо охраняемых территорий и объектов определен не только ЗК РФ, но и специальным Федеральным законом «Об особо охраняемых природных территориях», полностью или частично изымающими эти земли из хозяйственной деятельности. Следовательно, не соблюдением установленных запретов и ограничений является основанием прекращения права на земельный участок.
В земельном законодательстве отсутствует определение обязательных мероприятий по улучшению земель, охране почв от ветровой, водной эрозии и предотвращению других процессов, ухудшающих состояние почв. В ст. 12-13 ЗК РФ определяются цели охраны земель и ее содержание, перечислены общие мероприятия, которые не являются обязательными для конкретного обладателя участка. Можно предполагать, что обязательными мероприятия будут являться те, которые определены в проектах улучшения земель, освоения новых земельных участков для сельскохозяйственного производства и др.. Необходимо преложить законодателю определить случае обязательного проведения указанных мероприятий и что понимать под систематичностью их невыполнения.
В ст. 54 ЗК РФ установлен порядок прекращения прав на земельные участки. Принудительное прекращение права осуществляется при условии неустранения фактов ненадлежащего использования земельного участка после наложения административного взыскания в виде штрафа. Одновременно с наложением административного взыскания уполномоченным исполнительным органом государственной власти по осуществлению государственного земельного контроля лицу, виновному в нарушении земельного законодательства, выносится предупреждение о допущенных земельных правонарушениях с последующим уведомлением органа, предусмотренного ст. 29 ЗК РФ, предоставившего земельный участок.
Предупреждение должно содержать: указание на допущенное земельное правонарушение; срок, в течение которого земельное правонарушение должно быть устранено; указание на возможное принудительное прекращение права на земельный участок в случае неустранения земельного правонарушения; разъяснение прав лица, виновного в нарушении земельного законодательства, в случае возбуждения процедуры принудительного прекращения прав на земельный участок; иные необходимые условия. Форма предупреждения устанавливается Правительством Российской Федерации.
В случае неустранения указанных в предупреждении земельных правонарушений в установленный срок исполнительный орган государственной власти, вынесший предупреждение, направляет материалы о прекращении права на земельный участок ввиду его ненадлежащего использования в исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления, предусмотренные ст. 29 ЗК РФ, которые направляют в суд заявление о прекращении права на земельный участок. По истечении десятидневного срока с момента принятия решения суда о прекращении права на земельный участок исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления, предусмотренные ст. 29 ЗК РФ, направляет заявление о государственной регистрации прекращения права на земельный участок с приложением акта в орган государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним.