Однако в Конституции РФ и сейчас сохранились положения, что, во-первых, один из видов субъектов РФ (республики) являются государствами, и, во-вторых, что все виды субъектов РФ обладают государственной властью. Последний тезис повторяется во множестве федеральных законов, других федеральных актах, в различных правовых актах республик в составе РФ. В связи со сказанным возникает несколько вопросов.
Во-первых, о числе государств на территории России. Если судить по нормам ст. 5 Конституции РФ, их 22: сама Федерация и 21 республика в составе РФ. Из решений Конституционного Суда РФ, названных выше, вытекает, что одно из государств – суверенное (РФ), а республики в составе РФ – несуверенные государства. Государство может самоограничить свой суверенитет, передавая некоторые полномочия международному объединению (например, Европейскому Союзу), но в этом случае государство само решает поступить так, используя свое суверенное право, Суверенитет у государства сохраняется, оно передает полномочия, а не суверенитет. Суверенитет – принципиальный признак государства. Если его нет – нет и государства.
Несуверенное государство – это юридический нонсенс. Некоторые зарубежные авторы одно время выдвигали концепцию несуверенного «колониального государства». Речь шла о периоде, когда накануне или во время крушения колониализма метрополии постепенно вводили в так называемых самоуправляющихся колониях местные парламенты («территориальные собрания») и местные правительства из числа руководителей возникавших в колониях партий (прежний назначенный метрополией губернатор первоначально оставался). Однако общепризнано, что такие колонии государствами не были. Они стали ими с получением независимости, что и было официально оформлено. Таким образом, и теория, и зарубежная практика не подтверждают идеи несуверенного государства. Да и в научных работах насколько можно судить, об этом больше не говорится.
Во-вторых, о нескольких государствах на одной территории. Опыт свидетельствует, что в одной стране (географическом понятии) это возможно. Два государства существовали в 1949-1990 гг. на территории Германии (ФРГ и ГДР, в последние годы обе они были членами ООН), два государства были на территории Вьетнама, на Корейском полуострове существуют и сейчас. Во всех этих случаях речь идет хотя и об одной стране, но о разных государственных территориях. Это вовсе не два государства на одной государственной территории. Таким образом, тезис о субъекте федерации как несуверенном государстве, существующем на государственной территории другого суверенного государства (федерации), вряд ли может быть принят.
В-третьих, о власти. Если субъект федерации не государство, то возможна ли у него собственная государственная власть (а не только государственная власть федерации, действующая на его территории)? Во многих федерациях некоторые (обычно крупные) субъекты пользуются значительным влиянием, играют видную роль в политической жизни страны (Калифорния – в США, Бавария – в ФРГ, Татарстан – в России). Они имеют собственную территорию, которая не может быть изменена без их согласия (в Индии – может). Является ли такая территория государственной территорией субъекта РФ? Видимо, в отношении тех субъектов, которые не названы в Конституции РФ государствами, ответ сразу будет отрицательным. Но и в отношении республик в составе РФ дело обстоит подобным образом. Территория субъекта – это часть государственной территории РФ, определяемой государственной границей. Там, где республики в составе РФ граничат с иностранными государствами (а с ними граничат и некоторые другие виды субъектов РФ), этот отрезок границы – не административная граница того или иного субъекта РФ, а часть государственной границы РФ. Государственную власть на территории субъектов РФ осуществляет федеративное государство, его органы. Эта власть иерархически верховна.
Субъекты Федерации в соответствии с Конституцией РФ (ст. 73) имеют собственные предметы ведения и полномочия. Как и во многих других странах (не во всех) такие полномочия определяются как. В сфере таких полномочий закон субъекта РФ имеет верховенство. Для осуществления их, естественно, нужна власть. Власть субъекта РФ обладает самостоятельностью и приоритетом в сфере остаточных полномочий. Но является ли она суверенной даже в этой сфере? Ответ, видимо, будет отрицательным. Такая власть имеет приоритет постольку, поскольку она действует в рамках федеральной Конституции и законов, не нарушает их. В РФ в случаях таких нарушений возможно применение различных мер федерального принуждения, например: право принимать свою конституцию или устав - исключительное право субъекта РФ, такие основные законы не подлежат утверждению со стороны РФ (ее каких-либо органов), но если основной закон субъекта противоречит Конституции РФ, он или его положения будут признаны недействующими Конституционным Судом РФ. Если закон субъекта РФ нарушает федеральные законы, что признано судом, и законодательное собрание субъекта РФ после предупреждений отказывается его отменить или исправить, то оно может быть распущено законом парламента РФ или Президентом РФ. Свой бюджет субъект РФ принимает самостоятельно и самостоятельно распоряжается им, но если он распоряжается плохо (задолженность бюджета составляет более 30%, в некоторых случаях - 40%), то после решения арбитражного суда возможно введение временного федерального финансового управления сроком на год. Тогда органы Федерации будут распоряжаться бюджетом субъекта РФ. Есть и другие меры федерального принуждения, которые могут быть распространены на остаточные полномочия субъекта РФ. Следовательно, и с этой точки зрения власть субъекта РФ негосударственная, но, поскольку субъекты РФ имеют свои основные законы (в том числе конституции), вправе законодательствовать по определенному кругу вопросов, имеют свои органы исполнительной власти, частичную судебную власть и некоторые другие признаки государственности, то субъект федерации не государство, а государствоподобное образование, а его власть – государствоподобная несуверенная публичная власть.
Она осуществляется на территории субъекта РФ в пределах полномочий, установленных федеральной Конституцией и федеральными законами. Вряд ли можно сказать, что власть субъекта РФ распространяется на граждан, проживающих в субъекте РФ, но находящихся, например, за границей. В РФ существует единое федеральное гражданство, и положение граждан РФ, находящихся за границей, регулируется федеральным законодательством. Иное привело бы к неодинаковому положению за рубежом граждан разных субъектов РФ[4].
Э.В. Тадевосян в своей статье пишет, что «субъекты федерации могут быть разнотипными не только в разных федерациях, но и в одной и той же федерации (например в современной России). Наиболее наглядно это проявляется в том, что одни субъекты федерации выступают как государство (республики), а другие – как государственные образования. У них больше общего, чем особенного, в их статусе, поскольку и те, и другие являются равноправными в главном и основном субъектами федерации. Они представляют собой не административно-территориальные единицы, а государственно-территориальные единицы, обладают государственной по своему характеру властью и т.д. Но в рамках этого общего субъекты федерации могут более или менее существенно отличаться друг от друга и иметь не во всем одинаковый статус. Как показывает мировой опыт федерализма, одни субъекты федерации обладают ограниченным суверенитетом, а другие – не обладают; одни из них имеют свои конституции, свое гражданство, свои высшие органы государственной власти и управления, свои гербы, флаг, гимн и другие государственные атрибуты, а другие – нет. Совершенно ясно, что обладание статусом субъекта федерации само по себе не превращает любую политико-территориальную единицу в государство»[5].
2. Система органов государственной власти в субъектах Российской Федерации
Система законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации устанавливается ими самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и Федеральным законом от 6 октября 1999 г. «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации».
Образование, формирование и деятельность законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации регулируется Конституцией РФ, федеральными законами, а также конституцией республики, уставом края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.
В статье 1 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» говориться, что согласно Конституции РФ деятельность органов государственной власти субъекта Российской Федерации осуществляется в соответствии со следующими принципами: