Структура органов местного самоуправления: 1) выборные органы, образуемые в соответствии с федеральными законами, законами субъектов РФ, уставами муниципальных образований (представительные органы местного самоуправления); 2) другие органы, образуемые в соответствии с уставами муниципальных образований (глава муниципального образования, исполнительные органы местного самоуправления).
Органы местного самоуправления независимы от федеральных органов власти и органов власти субъектов РФ в решении вопросов, отнесенных Конституцией РФ к их ведению.
Органы местного самоуправления не вправе выполнять полномочия, отнесенные к исключительной компетенции РФ и ее субъектов. Компетенция законодательных (представительных) и исполнительных органов, а также главы муниципального образованна устанавливается уставом муниципального образования. По соглашению между органами местного самоуправления и органами государственной власти РФ или субъектов РФ часть полномочий органов государственной власти может быть передана органам местного самоуправления. В этом случае им должны быть переданы необходимые материальные и финансовые средства на реализацию соответствующих федеральных программ и программ субъектов РФ.
3 Развитие модели местного самоуправления в Российской Федерации
местное самоуправление
В Российской Федерации была построена и преобразуется в настоящее время дуалистическая модель взаимоотношений государства и местного самоуправления. На первом этапе (1993 - 2000 гг.) эта модель эволюционировала в сторону децентрализованной модели взаимоотношений. Государство признало местное самоуправление как одну из основ конституционного строя. Конституционное признание местного самоуправления соответствовало международно-правовым обязательствам Российской Федерации. В частности, Европейская хартия местного самоуправления содержала норму о необходимости признания местного самоуправления на конституционном уровне. Более того, как было отмечено в одном из решений Конституционного Суда Российской Федерации: "Конституция Российской Федерации и федеральные законы, развивая положения Европейской хартии, закрепили более высокий, чем это предусмотрено международными обязательствами России, уровень гарантий самостоятельности местного самоуправления"[4].
Российская Федерация не только признала местное самоуправление, но и гарантировала его, т.е. обязалась обеспечивать его развитие, защищать местное самоуправление от нарушения его прав.
Конституционное положение о том, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти, свидетельствует также о первоначальном намерении государства предоставить максимальную степень самостоятельности местному самоуправлению. Последовательная реализация принципа самостоятельности местного самоуправления свидетельствует о том, что государство стремилось к тому, чтобы в самоуправлении его общественные начала преобладали над государственными чертами, чтобы население муниципального образования, органы местного самоуправления могли заниматься в первую очередь реализацией своих местных интересов.
Принятие 6 октября 2003 г. Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" стало значительным этапом в развитии правовых основ местного самоуправления в России. По существу, данный Федеральный закон стал основой проведения широкомасштабной реформы местного самоуправления в Российской Федерации. На практике не всегда удается осуществить точное исполнение запланированных реформ. Не стала здесь исключением и муниципальная реформа. Этим, в том числе, объясняются неоднократные изменения и дополнения ФЗ от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ.
Одной из основных задач проводимой в стране реформы федеративных отношений и местного самоуправления было установление такого разграничения полномочий, при котором интересы граждан были бы на первом месте, а публичные услуги были бы максимально доступны для них.
Принципиальные изменения коснулись регулирования территориальных основ местного самоуправления, структуры и компетенции органов местного самоуправления, т.е. определения пределов его самостоятельности, экономических и финансовых основ местного самоуправления.
Местный референдум сохранил свое значение как важнейший институт местной прямой демократии, но в целом степень участия населения в решении вопросов местного значения несколько снижена. Напрямую населением такие вопросы, как принятие устава муниципального образования и внесение в него изменений, утверждение местного бюджета, принятие планов и программ развития муниципального образования и т.п., могут решаться только в муниципальных образованиях, в которых проживает не более 100 избирателей. Сужение возможностей жителей муниципальных образований непосредственно решить вопросы местного самоуправления означает, что государство стремится к детальной регламентации всех местных дел.
Но в целом на местном уровне также заметно серьезное расширение консультативных форм прямой демократии. Влияние населения на органы местного самоуправления возросло вследствие повсеместного введения института отзыва выборных лиц местного самоуправления на уровне муниципальных образований. Таким образом, органы местного самоуправления сохраняют постоянную связь с населением муниципальных образований и даже зависимость от него и не превращаются в составную часть государственного механизма, хотя такая тенденция, как представляется, тем не менее существует.
Принципиально новыми для муниципального законодательства Российской Федерации являются положения Федерального закона 2003 г., допускающие непосредственное решение органами государственной власти вопросов местного значения. Тем самым, несмотря на прямой запрет Конституции Российской Федерации, органы государственной власти приобретают качество отдельных элементов системы местного самоуправления. В числе последних следует рассматривать: органы государственной власти, организующие местный референдум, органы государственной власти, отменяющие или приостанавливающие муниципальные нормативные правовые акты, органы государственной власти, временно осуществляющие отдельные полномочия органов местного самоуправления, и органы государственной власти, осуществляющие временное финансовое администрирование на территории муниципального образования.
Наиболее серьезные изменения в законодательстве затронули область финансовых основ местного самоуправления. Был резко усилен финансовый контроль за местными бюджетами, введены меры юридической ответственности за невыполнение или ненадлежащее выполнение делегированных отдельных государственных полномочий в экономической области. Нормативно было закреплено право органов государственной власти в ряде случаев вмешиваться в решение вопросов местного значения в сфере экономики и финансов, включая право на принятие органами государственной власти или их представителями таких важнейших решений, как принятие местного бюджета, его изменение, определение перечня расходных обязательств муниципального образования, установление порядка погашения долгов муниципального образования и т.д.
Анализ Федерального закона 2003 г. позволяет сделать вывод о том, что федеральный законодатель пытается отграничить муниципальную власть от государственной и общественной форм власти. От общественной власти муниципальная власть отличается тем, что ее решения носят общеобязательный характер и имеют территориальные пределы действия - границы муниципального образования. Но, несмотря на такое отграничение, муниципальной власти присущи и общественные черты, отличающие ее от власти государственной. Они проявляются в праве населения непосредственно решать вопросы местного значения, в возможности самоорганизации жителей для управления местными делами; население непосредственно либо через представительный орган осуществляет контроль за деятельностью органов и должностных лиц местного самоуправления. Наконец, право принятия нормативных актов создает на уровне местного самоуправления возможность саморегуляции субъектами местного самоуправления своей деятельности.
Но публичный характер муниципальной власти, осуществление ею функций управления частью общества, в том числе основанного на методе принуждения, тесно сближает ее с властью государственной. Органы местного самоуправления вправе принимать общеобязательные на территории муниципального образования нормативные акты, и издание таких актов как раз и является формой управления делами муниципального образования. Тенденции развития муниципального законодательства позволяют сделать вывод о том, что государство в настоящий момент стремится усилить в местном самоуправлении государственные начала.
Таким образом, представляется некорректным дальнейшее (и вполне справедливое в период с 1993 по 2003 гг.) определение российской муниципальной власти как общественно-государственной. Анализ нового законодательства о местном самоуправлении позволяет сделать вывод о том, что оно изменяет природу местного самоуправления, которое становится государственной властью, хотя при этом сохраняет и отдельные черты власти общественной. Эти общественные черты муниципальной власти достаточно ярко выражены, и их наличие не позволяет полностью отождествить муниципальную власть с государственной и, соответственно, органы местного самоуправления с органами государственной власти. Но деятельность органов местного самоуправления полностью регулируется и контролируется по новому Закону органами государственной власти. Из этого следует, что государственная власть и местное самоуправление в Российской Федерации образуют функционально связанную, но институционально разделенную систему. Муниципальная власть, таким образом, может характеризоваться как форма публичной власти, обладающая отдельными чертами самостоятельности[5].