Общая компетенция высшего исполнительного органа означает, что перечень закрепляемых за ним в законах полномочий не является исчерпывающим. В ряде конституций, уставов и других законах субъектов встречаются нормы, согласно которым полномочия правительства или администрации могут определяться актами президента или губернатора. Верховный Суд РФ в одном из своих определений отметил, что подобное регулирование не соответствует требованиям ФЗ "Об общих принципах...", поскольку подпункт "з" п. 2 ст. 21 прямо перечисляет акты, которыми могут быть установлены полномочия высшего исполнительного органа. Полагаем, что в данном случае адекватным будет расширительное толкование этой нормы в ее взаимосвязи с другими положениями данного закона, гласящими о том, что высшее должностное лицо возглавляет высший исполнительный орган, а следовательно, в определенной степени участвует в формировании его компетенции.
2. Модели функционирования высших исполнительных органов субъектов федерации
Проведенный анализ законодательства субъектов Федерации показал, что при установлении юридико-управленческих параметров высшего исполнительного органа республики, края, области в основном ориентируются на две основные модели:
1) коллегиальный высший исполнительный орган, именуемый правительством или кабинетом министров субъекта Российской Федерации;
2) единоначальный высший исполнительный орган, именуемый администрацией субъекта РФ.
Различия в их организации и функционировании столь существенны, что каждая из моделей требует отдельного рассмотрения.
2.1 Модель коллегиального высшего исполнительного органа субъекта федерации (правительство или кабинет министров субъекта Российской Федерации)
Организационно-правовая форма высшего исполнительного органа в видеправительства (кабинета министров) избрана практически во всех республиках,а также в Ставропольском, Хабаровском краях, Нижегородской, Московской,Ленинградской, Пензенской, Саратовской, Свердловской, Челябинской,Ярославской областях, Ханты-Мансийском автономном округе, Москве иСанкт-Петербурге и во многих других субъектах Федерации. По своиморганизационно-структурным и функционально-компетенционным характеристикам она максимально приближена к признакам и свойствам федерального правительства. Законы субъектов о правительстве в основном воспроизводят нормативный материал Федерального конституционного закона "О Правительстве Российской Федерации", начиная от использования понятийного аппарата и заканчивая структурным расположением текста, в котором выделяются следующие главы: общие положения, состав и порядок формирования правительства, полномочия правительства, организация деятельности правительства, взаимоотношения правительства с законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта РФ, взаимоотношения правительства с федеральными органами государственной власти и обеспечение деятельности правительства.
Поскольку федеральный закон во многом предопределил понятие правительства как постоянно действующего высшего исполнительного органа, возглавляющего систему органов исполнительной власти, то лишь немногие субъекты постарались конкретизировать это понятие, например добавляя к названным признакам коллегиальный характер деятельности, указывая на основную цель его функционирования, общий характер его компетенции, устанавливая наименование руководителя высшего исполнительного органа.
Состав правительства определяется путем указания видовых и типовых государственных должностей, организационно являющихся членами правительства. Видовыми (индивидуальными) должностями являются должности губернатора, мэра, председателя правительства, вице-губернатора, вице-мэра, первого заместителя председателя правительства, если они предусмотрены в единственном числе, министра конкретного министерства, руководителя аппарата (администрации) губернатора и правительства. Типовыми государственными должностям являются должности заместителей высшего должностного лица, министров и руководителей иных центральных и территориальных органов исполнительной власти. Состав высшего исполнительного органа может быть абсолютно определенным, если перечень типовых должностей является закрытым или относительно определенным – в этом случае невозможно точно установить, руководители каких исполнительных органов являются членами правительства - это будет зависеть от структуры исполнительных органов и решения высшего должностного лица, поскольку именно он, согласно ст. 18 Федерального закона, формирует его состав. Полагаем все же, что закон должен исчерпывающим образом определять перечень государственных должностей, являющихся членами высшего исполнительного органа. Что касается высшего должностного лица, то его задача - определить персональный численный состав типовых государственных должностей, прежде всего своих заместителей и руководителей иных исполнительных органов. Не совсем традиционная схема содержится в законе Санкт-Петербурга "О Правительстве Санкт-Петербурга" от 30 октября 2003 г., согласно ст. 5 которого в состав правительства Санкт-Петербурга входят губернатор Санкт-Петербурга, вице-губернатор - руководитель администрации губернатора, не менее шести вице-губернаторов, отвечающих за решение вопросов в различных сферах деятельности, представитель губернатора в законодательном органе, а также могут входить руководители иных исполнительных органов государственной власти Санкт-Петербурга и не более двух руководителей территориальных органов федеральных органов исполнительной власти в Санкт-Петербурге, которые назначаются в состав правительства губернатором по согласованию с соответствующими федеральными органами исполнительной власти. Общее количество членов правительства Санкт-Петербурга не может превышать 15 человек. Вызывает сомнение правомерность включения в состав высшего исполнительного органа субъекта Федерации руководителей федеральных территориальных органов, даже если это будут органы двойного подчинения, поскольку одно и то же лицо не может занимать одновременно государственную должность субъекта РФ (или государственную должность государственной службы субъекта РФ) и государственную должность федеральной государственной службы.
Кстати сказать, в практике Верховного Суда РФ имеются решения, которыми признавались недействующими и не подлежащими применению конституционные и уставные нормы, предусматривавшие создание совместных исполнительных органов республик, областей и отдельных федеральных органов исполнительной власти (см. например, постановление Президиума Верховного Суда РФ от 17 июля 2002 г., которым подтверждена законность решения Архангельского областного суда, признавшего незаконным и не подлежащим применению п. 4 ст. 27 Устава области, предусматривавший право областной администрации создавать совместные с федеральными органами исполнительной власти формирования областной государственной исполнительной власти)1.
Уровень руководителей центральных исполнительных органов, являющихся по должности членами правительства, как правило, ограничивается министрами (Карелия, Коми, Чувашия, Нижегородская, Омская, Пензенская области, Ставропольский и Хабаровский края). Вторым по распространенности видом органов, руководители которых включаются в состав правительства, являются государственные комитеты в республиках и комитеты в областях и краях. Статус министра и соответственно члена правительства нередко придается руководителям иных исполнительных органов, не возглавляющих министерства, - руководителям аппаратов и администраций высшего должностного лица и высшего исполнительного органа, начальникам главных управлений (Удмуртия), руководителям территориальных органов, таких, например, как префектуры в Москве и администрации управленческих округов в Свердловской области.
Изучение установленных субъектами Федерации процедур назначения на должность и освобождения от должности членов высшего исполнительного органа выявило, что подавляющее большинство республик, краев и областей стараются соблюдать те правоположения, которые были выработаны Конституционным Судом РФ при рассмотрении дел о соответствии Конституции РФ конституций и уставов Алтайского края, Читинской и Тамбовской областей, Республики Алтай и ряда других. Напомним кратко основные правовые позиции:
- при формировании высшим должностным лицом персонального состава высшего исполнительного органа допустимо участие законодательного органа;
- законодательный орган вправе участвовать в согласовании назначения на должность только ограниченного круга членов высшего исполнительного органа, установленного конституциями, уставами и законами субъектов Федерации;
- законодательный орган не вправе участвовать в процедуре освобождения от должности членов высшего исполнительного органа, в том числе назначенных по согласованию с ним;
- выражение недоверия законодательным органом отдельному членувысшего исполнительного органа не может влечь за собой обязательную егоотставку.