Администрация является высшим исполнительным органом государственной власти в Алтайском, Краснодарском, Приморском краях, Владимирской, Воронежской, Иркутской, Калининградской, Псковской, Ростовской, Рязанской, Сахалинской, Тверской областях, Корякском автономном округе и многих других субъектах Федерации. В подавляющем своем большинстве администрация - органом единоначальный, начиная от порядка формирования, подчинения органов и структурных подразделений и заканчивая порядком принятия решений. Глава администрации руководит ее деятельностью на принципах единоначалия и несет персональную ответственность за результаты этой деятельности. В ряде субъектов единоначалие пытаются "разбавить" коллегиальными методами работы, предусматривая в законах такие организационные формы деятельности, как совет администрации, заседания членов администрации, обязательное рассмотрение на заседаниях администрации важнейших вопросов, но они не способны изменить ее общую организационно-правовую характеристику, поскольку персонифицируются решения администрации только актами ее главы1.
Однако имеются и исключения, как, например, в Орловской области, где в качестве высшего исполнительного органа выступает коллегия администрации, возглавляемая председателем коллегии, который по должности является губернатором области. Именно коллегия администрации обладает правами юридического лица, а члены коллегии входят в состав высшего исполнительного органа и на заседаниях принимают решения от его имени.
По-разному определяется в законах субъектов структура или состав администрации. Выделяются следующие варианты:
1. Глава администрации и его заместители. Согласно ст. 4 закона Сахалинской области "Об администрации Сахалинской области" от 29 декабря 2001 г., в структуру администрации входят руководитель администрации: губернатор Сахалинской области, первый вице-губернатор, вице-губернаторы, руководитель представительства Сахалинской области при Президенте РФ, Правительстве РФ, Федеральном Собрании РФ. Названные должностные лица являются членами администрации и занимают государственные должности субъекта РФ.
2. Глава администрации, его заместители и аппарат администрации. Законодательство Пермской области устанавливает, что в структуру администрации области входят губернатор области, назначаемые им первые заместители и заместители губернатора, аппарат администрации. Аналогичная норма содержится в ст. 7 закона Псковской области "О системе органов исполнительной власти Псковской области" от 19 февраля 2002 г.
3. Глава администрации, его заместители и руководители подчиненных администрации органов исполнительной власти (отраслевых, межотраслевых, территориальных). Он предусмотрен в законах Алтайского края, Калининградской области, Иркутской области. Согласно ст. 3 закона Алтайского края "Об администрации Алтайского края" от 15 марта 2002 г., в состав администрации входят глава администрации, его первые заместители, заместители, руководители подчиненных главе администрации органов исполнительной власти. В соответствии со ст. 8 закона Калининградской области "Об администрации Калининградской области" от 10 апреля 1998 г. (с послед, изм.), членами администрации являются вице-губернатор области, вице-губернатор области - руководитель администрации Особой экономической зоны, заместители главы администрации, руководитель аппарата администрации, руководители органов исполнительной власти области в соответствии со структурой администрации области, определяемой областной думой. Статья 13 закона Иркутской области "Об организации и деятельности администрации Иркутской области" устанавливает, что областная администрация состоит из губернатора - главы администрации области, первого заместителя главы администрации, заместителей главы администрации, руководителей структурных подразделений.
4. Глава администрации, его заместители, аппарат администрации и структурные подразделения администрации, в качестве которых выступают исполнительные органы специальной компетенции или их организованные комплексы. Этот вариант можно обнаружить например, в законах Корякского автономного округа "Об администрации Корякского автономного округа" от 16 июля 1997 г. (с послед, изм.) и в законе Рязанской области "О структуре администрации Рязанской области" от 25 апреля 2003 г.
Что обращает на себя внимание в первую очередь, так это разное понимание понятия и значения аппарата высшего исполнительного органа, его места в структуре и системе исполнительных органов и их структурных подразделений. Аппарат администрации - обязательный элемент ее структуры, следовательно, не упоминание его в законе всего лишь недостаток юридической техники. Если же законом об администрации определяется не структура администрации, а ее состав, т.е. перечень типовых и видовых государственных должностей субъекта Федерации, являющихся членами администрации, то указание на аппарат администрации является излишним. Учреждение типовой должности члена администрации призвано, очевидно, организационно персонифицировать ее состав, а значит, в целом организационно обособить высший исполнительный орган. Введение должности члена администрации позволяет по-иному подойти к институту отставки высшего исполнительного органа, организационным формам ее работы, например таким, как заседания администрации, а также решить ряд других вопросов служебной деятельности заместителей высшего должностного лица. Правда, такое определение состава администрации встречается достаточно редко (Сахалинская и Калининградская области).
Субъект Федерации, очевидно, вправе расширить членство в администрации за счет руководителей центральных и даже территориальных исполнительных органов, что в случае смены высшего должностного лица позволяет заменить всех руководителей этих органов, но только при условии, что их должность отнесена к государственной должности субъекта РФ. В противном случае для их замены потребуется задействовать механизмы, предусмотренные законодательством о государственной гражданской службе, например срочный служебный контракт. Не следует, как представляется, относить к членам администрации руководителей структурных подразделений ее аппарата, помощников и советников руководителей администрации, статус которых всецело регулируется законодательством о государственной гражданской службе.
Что касается включения в структуру администрации центральных исполнительных органов специальной компетенции: департаментов, комитетов, государственных управлений, придавая им статус структурных подразделений, то, на наш взгляд, такая конструкция на сегодняшний день не может быть признана обоснованной и не соответствует предназначению и статусу этих исполнительных органов. Впервые она была сформулирована в ст. 38 Закона РФ "О краевом, областном Совете народных депутатов и краевой, областной администрации", согласно которой в составе краевой, областной администрации в соответствии со схемой управления краем, областью создаются комитеты, управления, отделы и другие структурные подразделения, непосредственно подчиненные главе администрации. Однако дальнейшее развитие законодательства о государственном управлении в отдельных сферах и областях общественной жизни привело к необходимости придания этим исполнительным органам статуса самостоятельного, центрального, функционально и компетенционно обособленного органа исполнительной власти, который организационно не входит в состав другого органа, даже такого, как высший исполнительный орган государственной власти. Структурным подразделением администрации могут признаваться только организационные структуры ее аппарата, а также организационные структуры, образуемые из членов администрации: советы, комиссии, президиумы и т.п. В отношении них администрация вольна принимать любые решения, связанные с их созданием, реорганизацией, ликвидацией, переподчинением. Что касается центральных органов специальной компетенции, то их самостоятельный статус и организационно-функциональная обособленность не всегда позволяют высшему должностному лицу или высшему исполнительному органу осуществлять произвольные преобразования, особенно в тех случаях, когда они предопределены федеральным законодательством. Следующие судебные дела тому яркое подтверждение.
Прокурор Приморского края обратился в суд с заявлением о признании недействующими и не подлежащими применению постановления и.о. главы администрации Приморского края "О создании государственной жилищной инспекции Приморского края" и постановления губернатора Приморского края "О государственной жилищной инспекции Приморского края", согласно которым жилищная инспекция Приморского края организована в составе Комитета по жилищно-коммунальному хозяйству администрации Приморского края. По мнению прокурора, эта инспекция должна быть самостоятельным исполнительным органом, организационно не входящим в состав какого-либо иного органа, так как, согласно Положению о государственной жилищной инспекции в РФ, государственные жилищные инспекции субъектов РФ являются юридическими лицами, имеют расчетный счет в банке, бланки и печати с изображением Государственного герба РФ и со своим наименованием. Суд признал требование прокурора обоснованным, указав, что федеральные нормативные правовые акты, в том числе типовое положение о государственной жилищной инспекции субъекта РФ, не предполагают вхождение этого органа в состав другого исполнительного органа (решение Приморского краевого суда от 22 ноября 2001 г.).