По оценке МВД России руководителями органов внутренних дел ряда МВД, ГУВД, УВД субъектов Российской Федерации не принято исчерпывающих мер по выполнению положений Федерального закона от 24 июня
Ответственность за рост преступности среди (+6,2%) в 53 субъектах Федерации, ухудшение подавляющего большинства показателей этой работы по-прежнему возлагается на органы внутренних дел. Таким образом, МВД России принимает на себя ответственность за комплекс профилактических мероприятий, сочетающих задачи организационные, воспитательные, правовые, материально-технические. Представляется, что подобная постановка вопроса со стороны МВД России в условиях, когда иные субъекты не исполняют предусмотренных законодательством обязанностей - вынужденная и, хотелось бы надеяться, временная необходимость. Не может один и тот же орган с одинаковой эффективностью влиять, к примеру, на состояние преступности среди несовершеннолетних, причины которой - сложно переплетающиеся совокупности уголовно-правовых, криминологических, психологопедагогических, морально-эстетических, организационных и других проблем.
Обеспечение названных целей предполагает как совместное проведение заинтересованными органами профилактических мероприя1’ий, так и внесение предложений субъектам профилактики, иным органам и учреждениям об осуществлении ими действий, входящих в их компетенцию (об оказании социальной помощи подросткам и их семьям; применении к правонарушителям мер административного взыскания, рассмотрения возможности возбуждения уголовных дел и т. д.).
Характерным примером актуальности реализации данных предложений является порядок регламентации деятельности органов опеки и попечительства. Федеральный закон от 24 июня 1999 г. устанавливает, что эти органы используют для профилактики правонарушений несовершеннолетних полномочия, предоставляемые им законодательством. При этом анализ положений Семейного и Гражданского кодексов Российской Федерации показывает, что они содержат более 15 норм, касающихся функций органов опеки и попечительства, связанных с применением принудительных мер воздействия к несовершеннолетним, их родителям, а также по осуществлению организационно-контрольных полномочий. В частности, органы опеки и попечительства имеют право обращаться в суд по вопросам ограничения или лишения родительских прав, ограничения или лишения несовершеннолетнего права самостоятельно распоряжаться своими заработками, стипендией или другими доходами, ограничения дееспособности родителей и т. д.
К сожалению, как показывает практика, даже совместные приказы МВД России, Министерства труда и социального развития Российской Федерации, Минздрава России, принятые в июне и августе 2003 г. и направленные на укрепление межведомственного взаимодействия в данной сфере, не принесли желаемого результата. Последовавшая административная реформа органов исполнительной власти только серьезно осложнила ситуацию.
Непременным условием успешного взаимодействия в профилактической деятельности является обеспечение своевременного и полного обмена информацией между субъектами профилактики. Поэтому информационно-аналитическая деятельность составляет базу функционирования всего механизма управления профилактикой правонарушений несовершеннолетних.
Многие ученые подчеркивают важность сбора своевременной информации о подростках-правонарушителях, ее переработки, хранения и создания условий использования информации, необходимой для эффективного функционирования профилактической системы.
Для достижения указанных целей созданы определенные законодательные предпосылки. Согласно ст. 9 Федерального закона от 24 июня 1999 г. органы и учреждения системы профилактики, в том числе служба участковых уполномоченных милиции, обязаны в пределах своей компетенции обеспечивать соблюдение прав и законных интересов несовершеннолетних, осуществлять их защиту от всех форм дискриминации, физического или психического насилия, оскорбления грубого обращешiя, сексуальной и иной эксплуатации, выявлять несовершеннолетних и семьи, находящиеся в социально опасном положении, а также незамедлительно информировать:
комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав - о выявленных случаях нарушения прав несовершеннолетних (на образование, труд, отдых, жилище и т. д.), о недостатках в деятельности органов и учреждений, препятствующих предупреждению безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних;
орган прокуратуры - о нарушении прав и свобод несовершеннолетних;
орган внутренних дел (подразделения по делам несовершеннолетних)- о выявлении родителей несовершеннолетних или их законных представителей и иных лиц, жестоко обращающихся с несовершеннолетними и (или) вовлекающих их в совершение преступления или антиобщественных действий или совершающих по отношению к ним другие противоправные деяния, а также о несовершеннолетних, совершивших правонарушение или антиобщественные действия;
орган опеки и попечительства - о выявлении несовершеннолетних, оставшихся без попечения родителей или законных представителей, либо находящихся в обстановке, представляющей угрозу их жизни, здоровью или препятствующей их воспитанию;
орган управления социальной защитой - о выявлении несовершеннолетних, нуждающихся в помощи государства в связи с безнадзорностью или беспризорностью, а также о выявлении семей, находящихся в социально опасном положении;
орган управления образованием — о выявлении несовершеннолетних, нуждающихся в помощи государства в связи с самовольным уходом из детских домов, школ-интернатов и других детских учреждений, а также в связи
прекращением по неуважительным причинам занятий в образовательных учреждениях;
орган управления здравоохранением - о выявлении несовершеннолетних, нуждающихся в обследовании, наблюдении или лечении в связи с употреблением спиртных напитков, наркотических средств, психотропных или одурманивающих веществ.
Приведенный перечень не является исчерпывающим, поскольку в другие заинтересованные органы и учреждения направляется информация об устранении причин и условий, способствующих правонарушениям и антиобщественным действиям несовершеннолетних; об организации трудоустройства, отдыха и досуга несовершеннолетних и детей, проживающих в семьях, находящихся в социально опасном положении, и по иным вопросам профилактики правонарушений несовершеннолетних. Причем полученная информация подлежит хранению и использованию порядке, обеспечивающем ее конфиденциальность.
Несмотря на достаточно подробную регламентацию порядка обмена информации, в практической деятельности по исполнению этих предписаний имеется много упущений, связанных с укрытием сведений о соверлении несовершеннолетними в учебных заведениях и по месту жительства мелких краж, хулиганства, употреблении наркотических средств, психотропных или одурманивающих веществ, спиртных напитков либо участии подростков в иных антиобщественных деяниях. Подобные случаи, как правило, обусловлены нежеланием информировать органы внутренних дел о правонарушениях, имевших место в учебных заведениях, неудовлетворительной работой должностных лиц субъектов профилактики и иными факторами. В данном случае вновь приходится констатировать отсутствие в законе положений об ответственности должностных лиц за укрытие информации.
Учитывая изложенное, представляется целесообразным сформулировать ряд выводов, касающихся организационных форм взаимодействия заинтересованных субъекту профилактики правонарушений несовершеннолетних, а также предложений по устранению недостатков в этой деятельности.
1. Одной из важнейших особенностей организационных форм управления профилактикой правонарушений несовершеннолетних является множественность субъектов профилактики, различающихся по характеру, масштабам, формам и методам деятельности, полномочиям и обязанностям.
При этом все субъекты, входящие в систему профилактики, сохраняют свою организационную самостоятельность и действуют лишь в пределах компетенции, установленной законом. Таким образом, каждый субъект профилактики является носителем конкретных прав и обязанностей, совокупность которых составляет его правовой статус. Однако меры ответственности за невыполнение обязанностей законом не установлены.
2. Несмотря на различие субъектов профилактики, они функционируют не изолированно, а во взаимодействии друг с другом. Подобные рекомендации, касающиеся функций заинтересованных органов и учреждений, обсуждались еще в 1977 г. при становлении системы профилактики. В частности отмечалось, что, различаясь по конкретным задачам, объему (масштабу), уровню и формам деятельности субъекты профилактики системно связаны, их объединяют: общая цель и совокупность “подцелей“, взаимосвязь нормативно закрепленных функций, правовая и информационно-аналитическая база, целенаправленное руководство, координация и планирование».
З. Совместная деятельность органов и учреждений, входящих в систему профилактики и не связанных между собой отношениями подчиненности; предполагает внедрение в практику ряда рекомендаций по совершенствованию взаимодействия. К основным из, них, на наш взгляд, относится: применение каждым субъектом профилактики лишь присущих ему форм и методов работы, равенство субъектов профилактики, невмешательство одних органов в исключительную компетенцию других органов и учреждений, установленную федеральными законами и другими нормативными правовыми актами; согласованность действий разных органов и учреждений для достижения общих целей; инициативность каждого органа в постановке вопросов для совместного обсуждения и решения; обеспечение заинтересованных органов сведениями, необходимыми для исполнения возложенных функций и их анализ; прогнозирование, планирование и контроль за устранением выявленных упущений и т. д.