Очевидно, что эта тема не является новой для науки административного права.
Административный договор — разновидность публично-правового акта. В системе правовых связей он занимает промежуточное место между административным актом, выражающим одностороннее властное волеизъявление компетентного государственного органа власти, и договором частноправового характера, основанным на равноправии сторон. Вышеупомянутые общие принципы договорного права действуют по отношению к административным договорам с определенными ограничениями, обусловленными особенностями административно-правового регулирования. Отдельные элементы соглашений могут присутствовать во всех управленческих отношениях, в том числе и субординационных. Как правило, в таких случаях законодатель говорит о согласовании, содействии, одобрении, взаимодействии, координации действий субъектов административного права. Но это чаще всего частные случаи использования отдельных договорных элементов.
Заключение договора всегда предполагает определенное равноправное сознательно-волевое согласование субъектами административного права своего поведения, административные договоры опосредуют координационные (горизонтальные) управленческие правоотношения. Они представляют собой "особую форму правового опосредствования регулятивных отношений, используемую в тех случаях, когда субъекты управления какими-то отдельными сторонами своей деятельности оказываются юридически равными и возникает необходимость целенаправленной координации их работы".
Административный договор — это соглашение двух или более субъектов административного права, влекущее установление, изменение или прекращение административных (финансовых и др.) прав и обязанностей. Он является юридическим фактом, его заключение означает возникновение административного (финансового) правоотношения. С его помощью нормы административного права воплощаются в жизнь, осуществляется перевод абстрактных юридических предписаний в конкретные правоотношения.
Предлагается следующее определение: административный договор — это основанный на административно-правовых нормах и выработанный в результате добровольного согласования воли двух (либо более) субъектов административного права, одним из которых всегда выступает субъект государственной власти, многосторонний акт, устанавливающий (прекращающий, изменяющий) взаимные права и обязанности его участников.
Исполнительная власть активно занимается договорной деятельностью.
Правительство РФ, федеральные органы РФ, органы субъектов Федерации готовят многие международные договоры, заключают межправительственные соглашения, соглашения ведомств разных стран (по вопросам связи, железнодорожного сообщения, борьбе с преступностью и др.), договоры РФ с ее субъектами. Органы исполнительной власти для обеспечения основной деятельности используют трудовые, гражданско-правовые договоры.
Административный договор — это лишь один из договоров, используемых государственной администрацией для осуществления стоящих перед ней задач.
Классификация административных договоров возможна как на основе общих, так и с учетом специальных, связанных с их спецификой критериев. К специальным относятся деление на "внутриаппаратные" (внутриорганизационные), заключенные между субъектами, наделенными государственно-властными полномочиями, и "внешние", заключенные уполномоченными субъектами государственной власти с гражданами, организациями.
По степени сложности можно выделить ординарные административные договоры, сложные и уникальные. По предметному критерию можно различать: — договоры о компетенции (разграничение или делегирование полномочий и предметов ведения);— договоры в сфере управления государственной собственностью;— договоры, обеспечивающие государственные нужды (именуемые в законодательстве "государственными контрактами"); — контракты с государственными служащими, студентами; — финансовые и налоговые соглашения; — договоры о взаимодействии, сотрудничестве; — различного рода концессии и инвестиционные соглашения; — договоры об оказании некоторых услуг частным лицам (охрана общественного порядка и имущества, содействие занятости населения, перевозка в общественном транспорте, коммунальные услуги).
По общепринятым критериям административные договоры можно разделить на дву- и многосторонние, типовые и консенсуальные, предварительные и главные и т. д.
По содержанию можно различать чисто организационные соглашения и договоры смешанного типа, в которых организационные вопросы связаны с трудовыми, и иными отраслями российского права
Многие административные договоры имеют комплексный характер и регулируются одновременно нормами нескольких отраслей. Например, контракты с военнослужащими имеют общую нормативную основу в виде трудового кодекса РФР и, кроме того, регулируются соответствующими административными нормами Законов РФ "О воинской обязанности и воинской службе" и "О статусе военнослужащего". Но административное право, исходя из особого статуса государственных служащих (в данном случае военнослужащих), позволяет значительно ужесточить предъявляемые к ним требования, ограничить права, наложить дополнительные обязанности, ввести новые дисциплинарные санкции, в то время как для обычного трудового договора действует принцип: "в трудовом договоре (контракте) нельзя ухудшать положение работника.
А если говорить о конституционных и административных соглашениях, то в силу близости их предмета отграничить лежащие в их основе элементы той и другой отрасли исключительно трудно. Особенностью административного договора является то, что его нормативной базой помимо административного права нередко выступают нормы финансового, экологического, природо-ресурсного, муниципального права.
Особенности административного договора определяются и его субъектным составом.
Государственно-властный субъект (государственный орган, должностное лицо или субъект с делегированными полномочиями) — обязательный, атрибутивный признак административного договора. Одной из сторон административного договора всегда выступает государство в лице своих органов власти.
При этом в административном договоре государственный орган выступает именно как субъект, реализующий исполнительную власть и наделенный властными полномочиями.
В этом состоит главное отличие административного договора от договоров частноправового характера, в частности от гражданско-правовых. Участвуя в административном договоре, государственный орган выступает в качестве субъекта публичного права, его статус определяется компетенцией. А если он становится участником гражданско-правовой сделки в качестве обычного юридического лица, его правовой статус определяется его гражданской правоспособностью. В первом случае государственный орган подчиняется запретительному типу правового регулирования (запрещено все, что прямо не разрешено законом), во втором — общедозволительному (разрешено все, что прямо не запрещено законом). Право на заключение административного договора (о делегировании полномочий, продаже государственной собственности, об охране имущества граждан, о выдаче финансовой ссуды, налоговых "каникулах" и т. д.) должно быть предусмотрено в нормах о компетенции государственного органа, причем составлять часть его специальной, а не общей компетенции.
Обычно жестко формально устанавливается, когда, с кем и на каких условиях административный договор может быть заключен. Разумеется, речь не идет об ограничении дискреционных полномочий государственного субъекта, возможности реализовать в пределах компетенции свободу усмотрения. Имеется в виду возможность заключения административных договоров именно исключительно в рамках компетенции, что вытекает из запретительного типа регулирования деятельности субъектов власти в административном праве. Свобода усмотрения государственно-властного контрагента в этих и других вопросах может быть существенно ограничена в целях недопущения государственного произвола и злоупотребления. В то же время каждый государственный орган, являющийся юридическим лицом, вправе заключать любые, не противоречащие праву частноправовые сделки, и на любых (также не противоправных) условиях. Требование компетентности государственно-властного участника является главным условием действительности административного договора, тогда как гражданское право не оперирует понятием "компетенция", используя понятие гражданская праводееспособность.
Структура и признаки административного договора.
Атрибутивное участие в административном договоре субъекта права, наделенного государственно-властными полномочиями, говорит о наличии в предмете договора публичных, общественных, общегосударственных интересов. Поскольку государство в лице своих институтов призвано выразить, осуществить, защитить единые для всех членов социума коренные, долговременные интересы нередко через подавление чисто эгоистических интересов отдельных лиц, то можно сказать, что целью административных договоров является главным образом реализация некоего общего блага, публичных интересов, достижение общественно значимых результатов. Это отличает административные договоры от большинства частноправовых, цели которых имеют индивидуальный характер (как правило, это получение максимальной прибыли, иных благ для удовлетворения собственных потребностей).
Конечно, в административном соглашении присутствуют и частные цели, главным образом негосударственных субъектов, вступающих в договор, но не они являются определяющими. Применительно к административным договорам законодатель применяет такие формулировки, как "государственные нужды", "федеральные нужды", "национальные интересы Российской Федерации". Особенность административно-правового статуса государственно-властного контрагента состоит в том, что он действует (во всяком случае, должен действовать) в общегосударственных интересах, не извлекая выгоду собственно для себя. Конечно, нельзя отрицать существование ведомственных интересов и их реального влияния на действия каждого государственного института. Тем не менее, заключая договор, вступая в административные правоотношения, государственно-властный участник должен, реализуя общее благо, абстрагироваться от какой-либо своей собственной заинтересованности, подчинить ее общим интересам. Многие административные договоры являются безвозмездными, хотя присущая договорному процессу эквивалентность так или иначе сохраняется и здесь.