Разумеется, принятие нормативного акта государственного управления вносит элемент своеобразия в характер тех административно-процессуальных правоотношений, которые при этом неизбежно возникают. Главная особенность этих правоотношений состоит в том, что они складываются не между органом исполнительной власти, принявшим акт, и субъектом-исполнителем, поскольку в данном случае исполнителя как такового нет, ибо нормативный юридический акт рассчитан на потенциального исполнителя, а между различными подразделениями данного органа, принимающего нормативный акт.
В этой связи принципиально важную роль играет норма Конституции Российской Федерации, согласно которой к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации отнесено, в частности, административное и административно-процессуальное законодательство.
Сегодня с полным основанием можно говорить о существовании определенной правовой базы, включающей ряд актов различного уровня, регулирующих производство по принятию нормативных актов государственного управления, среди которых — Федеральный конституционный закон от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации", указы Президента Российской Федерации: от 24 ноября 1995 г. № 1178 "О мерах по обеспечению открытости и общедоступности нормативных актов", от 23 мая 1996 г. № 768 "О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовыхактов федеральных органов исполнительной власти", от 15 марта 2000 г. № 511 "О классификации правовых актов", от 10 августа 2003 г. № 1486 "О дополнительных мерах по обеспечению единства правового пространства Российской Федерации", постановления Правительства Российской Федерации: от 3 июня 1995 г. № 550 "О дополнительных функциях Министерства юстиции Российской Федерации", от 13 августа 1997 г. № 1009 "Правила подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации", от 19 сентября 1997 г. "Положение о Совете по вопросам подготовки проектов приоритетных нормативных правовых актов в экономической сфере при Правительстве Российской Федерации", от 23 мая 2000 г. "О нормативных правовых актах, содержащих государственные нормативные требования охраны труда", от 22 сентября 2000 г. "Правила государственной регистрации нормативных правовых актов, содержащих условия эмиссии ценных бумаг субъектов Российской Федерации или муниципальных ценных бумаг", от 1 июня 2004 г. № 260 "О Регламенте Правительства Российской Федерации и Положении об Аппарате Правительства Российской Федерации", от 11 ноября 2002 г. "О совершенствовании организации исполнения федеральных законов", от 29 ноября 2000г. № 904 "Положение о порядке ведения федерального регистра нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации"; приказ MВД Российской Федерации от 23 ноября 1998 г. "Правила разработки введения в действие нормативных документов по пожарной безопасности", приказ Министерства юстиции Российской Федерации 14 мая 2007 г. № 9449 "Об утверждении Разъяснений о применении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации", приказ Министерства энергетики Российской Федерации от 8 апреля 2003 г. "Об утверждении Порядка опубликования и вступления с силу актов Министерства энергетики Российской Федерации, признанных Министерством юстиции Российской Федерации не нуждающимися в государственной регистрации.
Принятие нормативных актов государственного управления как административное производство состоит из нескольких, последовательно осуществляемых стадий, каждая из которых представляет собой совокупность определенных процессуальных действий участников данного производства.
Эти стадии следующие:
а) подготовка проекта нормативного акта государственного управления;
б) рассмотрение проекта и принятие нормативного акта государственного управления;
в) государственная регистрация нормативного акта государственного управления;
г) опубликование и вступление в силу нормативного акта государственного управления;
д) оспаривание нормативного акта государственного управления.
Таким образом, представляется вполне обоснованным, что административно-договорное производство имеет аналогичный процесс принятия данного правового акта. Вместе с тем имеются отдельные особенности заключения административного договора в устной форме. Думается, что данная форма конечно же имеет место быть, однако нормативно этот процесс не урегулирован.
Заключение
Заметное оживление дискуссии по поводу теоретических аспектов административного договора, к сожалению, пока не привело к созданию законодательного акта, определяющего понятие, условия и формы заключения, содержание, административный режим реализации, способы и процедуру установления недействительности административных договоров, а также порядок их расторжения. Очевидно, без решения этих проблем, даже при действующих в России законах и иных нормативных актах, в том или ином виде закрепляющих такую форму осуществления управленческих действий, как административные договоры (как правило, в настоящее время соглашения в административной сфере законодателем прямо не называются административными договорами), их заключение и реализацию проводить будет невозможно. Остаются без ответа и вопросы о разрешении споров по поводу содержания и правомерности административных договоров, об органах и процедуре их разрешения.
Рассмотрев отдельные вопросы современной теории административного договора, подчеркивая необходимость учета зарубежного опыта правового регулирования аналогичного публично-правового института (публично-правового соглашения), можно тем не менее высказать сомнение в том, что в ближайшее время в Российской Федерации административный договор будет иметь "самостоятельную" нормативную основу, поскольку учеными еще не создана глубокая теория административного договора; высказанные же нами замечания требуют, очевидно, дальнейшего теоретического осмысления. Вместе с тем есть все основания полагать, что при более внимательном отношении ученых-юристов к данной проблеме можно было бы ускорить разработку проекта специального нормативного акта об административных договорах.
Таким образом, на первый план выдвигается потребность в законодательном оформлении (наряду с установлением правового института акта управления) административного договора. В связи с этим возникает необходимость в разработке и принятии административно-процессуального закона Российской Федерации, в котором бы регулировались порядок принятия правовых актов управления, процедура заключения административных договоров и административно-правовой режим их исполнения. Предлагаемый административно-процессуальный закон следует отличать от разрабатываемого в настоящее время административно-процессуального кодекса Российской Федерации, в котором, по замыслу законодателей, будут установлены процедуры реализации административно-правовых принудительных полномочий субъектами юрис-дикционной деятельности.
Механизм правовой регламентации административного договора можно было бы установить в специальном федеральном законодательном акте (субъекты Федерации могли бы в будущем принимать собственные законодательные акты об административных договорах) либо, для достижения большей оперативности, в виде Указа Президента РФ, посвященного этому же вопросу. До принятия этих нормативных актов наработанные положения административного договора целесообразно отражать в тексте самих договоров.
Структура будущего закона, устанавливающего правовое регулирование административно-договорных отношений, как нам представляется, может включать следующие вопросы.
1. Условия допустимости применения в управленческой практике административных органов таких публично-правовых соглашений, как административные договоры. Здесь же законодатель должен определить понятие административного договора и условия его заключения. При этом следует иметь в виду, что административно-правовые договоры имеют двоякую природу: правовую и управленческую (собственно административную). Административный договор является неотъемлемой частью управленческой деятельности и вместе с тем он обладает чертами и правовыми свойствами механизма правового регулирования. Поэтому и характеристика административных договоров будет иметь комплексный характер.
2. Соотношение административного договора с другими административно-правовыми формами осуществления управленческих действий, например с правовым актом управления. В законодательном акте важно зафиксировать необходимость соблюдения материальных признаков административных договоров: например, использование административного договора без нарушения установленных в правовых формах других управленческих действий.
3. Административно-правовой режим соблюдения законности заключения и действия административных договоров: форма заключения административных договоров (как правило, письменная); необходимость получения согласия третьих лиц либо других органов управления на заключение административного договора, если его содержание непосредственно воздействует на статус этих субъектов (третьих лиц); процедура получения такого согласия.
4. Особые условия, при которых договоры будут признаваться недействительными. Например, причинение административным договором вреда общественным интересам, гражданам, наступление других нежелательных (антиобщественных) последствий; правовые последствия противоправности административных договоров.