- совершенствуют нормативную правовую базу, обеспечивая ее приведение в соответствие с современными условиями социальной жизни, способствуют более эффективному правоприменению;
- образуют основания возникновения, изменения и прекращения и административных и иных правоотношений, т.е. конкретизируют общие предписания правовых норм применительно к отдельным участникам общественных отношений;
- выступают средством реализации административных прав и обязанностей органов государства - субъектов административно-правовых отношений.
Нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти могут служить: основанием для издания других актов управления (на основе акта вышестоящего органа исполнительной власти издается акт нижестоящим органом исполнительной власти); доказательством для суда, основанием для возбуждения судебного дела; условием действительности других актов органов государственного управления, а также гражданско-правовых актов (например, договора купли-продажи).
Наряду с нормативными правовыми актами федеральных органов исполнительной власти еще одной формой, с помощью которой может осуществляться административно-правовое регулирование общественных отношений в сфере публичного управления, является административный договор.
"Акты управления, - писал В.М. Безденежных, - в силу своей односторонности, в силу того, что их содержание определяется только издающим органом, не содержат гарантий учета интересов другой стороны правоотношения. Договор же позволяет урегулировать все отношения по охране, в которых заинтересована хотя бы одна сторона". Л. Дюги писал: "административные акты, как акты юридические естественно являются или односторонними или договорными".
Правовой базой административных договоров служат нормы административного права, содержащиеся как в законодательных актах, так и в актах органов исполнительной власти, которые используются и другими отраслями права (финансовым, международным), и поэтому в сфере их действия могут заключаться договоры административного характера. Как отмечал Б.М. Лазарев, "отдельные вопросы орган управления может решать только по согласованию с другим (или другими) государственным или общественным органом".
Среди многообразия терминов, которыми обозначаются договоры административного характера, можно выделить две группы: это "управленческий" и "административный", а также "договор", "контракт" и "соглашение". В 60-х годах о необходимости использования этой формы административной деятельности писали Ц.А. Ямпольская, В.И. Новоселов, В.А. Юсупов и др. ученые. В 80-90-х годах исследование административных договоров осуществлялось в работах Д.Н. Бахраха, А.В. Демина, Ю.Н. Старилова, А.А. Абдурахманова и др. Административные договоры играют важную роль в механизме регулирования общественных отношений в сфере публичного управления. Как отмечает Ю.Н. Старилов, "главное в понятии административного договора состоит в том, что он имеет своим предметом административно-правовые отношения, создает специальные административные права и обязанности, может их изменять или прекращать".
В последние годы административные договоры все чаще предусматриваются российским законодательством, которое стремится снабдить органы исполнительной власти разнообразными средствами для осуществления стоящих перед ними задач в экономической сфере. В этой связи приведем ряд классификаций административных договоров.
Так, В.А. Юсупов выделяет три их группы: соглашения, вытекающие из норм административного права на основе свободного волеизъявления субъектов административных отношений; плановые договоры (принимаемые на основе акта применения нормы административного права) и договоры между субъектами административных отношений, предшествующие акту применения права. По характеру взаимоотношений между сторонами договора К. Сперанская подразделяла административные договоры на две группы: административные соглашения между формально равноправными субъектами и публичные соглашения между неравноправными субъектами; а Д.Н. Бахрах - договоры субъектов, не обладающих властными полномочиями друг к другу и договоры субъектов, наделенных властными полномочиями по отношению к контрагенту.
А.А. Абдурахманов выделяет следующие виды административных договоров. По юридическим свойствам автором выделяются правоустановительные и правоприменительные; по предмету договора: договор о компетенции; договоры о сотрудничестве (о совместной работе, об обмене информацией); административно-трудовые договоры. По характеру взаимоотношений А.А. Абдурахманов выделяет две группы административных договоров. Договоры субъектов, не обладающих контрольными, надзорными или иными специальными полномочиями по отношению друг к другу. Договоры, в которых один из субъектов обладает какими-либо специальными полномочиями в отношении контрагента и др.
Таким образом, отличительной чертой административного договора как правовой формы от акта органа (должностного лица) исполнительной власти является то обстоятельство, что административный договор предшествует изданию соответствующего акта управления. Административный договор является юридическим фактом для возникновения соответствующего правоотношения и как следствие этого не обладает государственно-властным характером, пока на его основе не будет принят соответствующий правовой акт органа исполнительной власти.
1.2 Особенности нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их систематизация
Исследование особенностей нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти предполагает их сравнение с иными нормативными правовыми актами, а также различными юридическими документами. Нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти отличаются от закона тем, что, как уже выше отмечалось, они носят подзаконный характер, то есть издаются на основе и во исполнение закона. Закон имеет высшую юридическую силу в системе правовых актов. Никакой правовой акт федерального органа исполнительной власти не может отменить или изменить закон. Напротив, согласно постановлению Правительства Российской Федерации от 11 ноября 2002 г. "О совершенствовании организации исполнения федеральных законов" после официального опубликования федеральных законов федеральные органы исполнительной власти обязаны незамедлительно принять в рамках своей компетенции меры по организации исполнения федеральных законов. Руководители федеральных органов исполнительной власти несут персональную ответственность за качество и соблюдение срока подготовки проектов правовых актов, предусмотренных перечнями актов, и за своевременное издание правовых актов федеральных органов исполнительной власти, направленных на исполнение федеральных законов.
Если нормативный правовой акт федерального органа исполнительной власти противоречит закону, то действует закон, тогда как закон может отменить или приостановить действие нормативного правового акта федерального органа исполнительной власти. Так, согласно Федеральному конституционному закону от 17 декабря 1997 г. "О Правительстве Российской Федерации" постановления и распоряжения Правительства РФ в случае их противоречия Конституции России, федеральным конституционным законам, федеральным законам и указам Президента РФ могут быть отменены Президентом РФ (ст. 33).
Отличие закона от административного акта давалось Н.М. Коркуновым "... все, постановляемое правительством с участием народного представительства, составляет законодательный акт, все постановляемое одностороннею властью правительства - акт представительный... Закон же не служит для правительства ни основой, ни правилом, определяющим содержание его деятельности, а только границей" Данное утверждение подтверждается В.И. Гойманом-Червонюком, который отмечает, что "закон - это нормативный правовой акт высшего представительного органа государственной власти или самого народа, регулирующий наиболее важные отношения, воплощающий права и свободы человека, его приоритеты и ценности и обладающий наивысшей юридической силой в правовой системе".
Так, правоприменитель должен учитывать в своей деятельности такие документы, как Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 10 октября 2003 г. № 5 "О применении судами общей юрисдикции общепризнанных принципов и норм международного права и международных договоров Российской Федерации", Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 31 октября 1995 г. № 8 "О некоторых вопросах применения судами Конституции Российской Федерации при осуществлении правосудия", Постановление Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 28 февраля 2001 г. № 5 "О некоторых вопросах применения части первой Налогового кодекса Российской Федерации", Постановление Высшего Арбитражного Суда РФ от 27 января 2003 г. № 2 "О некоторых вопросах, связанных с введением в действие КоАП РФ", Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 24 марта 2005 г. № 5 "О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении КоАП РФ". В научной литературе высказывается точка зрения, согласно которой акты правосудия являются источниками административного права.
Таковы основные отличия правовых актов органов исполнительной власти от актов других государственных органов и общественных объединений. В системе исходных начал систематизации нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти важное место занимают принципы систематизации - то есть основные руководящие положения, идеи, которые пронизывают всю деятельность по систематизации нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и выполняют в ней направляющую и руководящую роль. В содержании принципов систематизации нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти должны получить наиболее четкое воплощение природа и сущность кодификации норм административного права как наиболее эффективного способа систематизации нормативного материала. В связи с этим в целях дальнейшего совершенствования систематизации актов федеральных органов исполнительной власти представляется необходимым уточнение общей характеристики принципов административного права, а также определение той роли, которую они играют в процессе систематизации нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти. Необходимость этого подтверждает и то обстоятельство, что в принятых за последнее время многочисленных нормативных правовых актах федеральных органов исполнительной власти важное значение придается именно правовым принципам.