3. Форма жилищного обеспечения лиц, уволенных с военной службы до 1 января 2005 г., в соответствии с Федеральным законом "О статусе военнослужащих" в редакции Закона № 122-ФЗ (т.е. с 1 января 2005 г.): приобретение жилья на средства субсидии из федерального бюджета на основании полученного государственного жилищного сертификата.
4. Формы жилищного обеспечения лиц, уволенных с военной службы после 1 января 2005 г., в соответствии с Федеральным законом "О статусе военнослужащих" в редакции Закона № 122-ФЗ (т.е. с 1 января 2005 г.):
- приобретение жилья на средства субсидии из федерального бюджета на основании полученного государственного жилищного сертификата;
- иные формы, в том числе приобретение для указанных лиц жилых помещений федеральными органами исполнительной власти за счет средств федерального бюджета. Такая форма на практике была реализована с принятием Постановления Правительства Российской Федерации "О дополнительных мерах по обеспечению жильем военнослужащих Вооруженных Сил Российской Федерации" от 28 апреля 2006 г. № 249 (с изменениями от 26 сентября 2006 г.), которым было поручено Министерству обороны Российской Федерации и Федеральному агентству по строительству и жилищно-коммунальному хозяйству осуществить в 2006 - 2007 гг. дополнительные меры по обеспечению жильем военнослужащих Вооруженных Сил Российской Федерации путем предоставления не менее 18400 квартир в городах Москве и Санкт-Петербурге, а также Калининградской, Ленинградской и Московской областях в соответствии с заданием согласно приложению к Постановлению.
Как следует из Федерального закона "О статусе военнослужащих" (в редакции Закона № 122-ФЗ), приобретение жилья в собственность с помощью государственных жилищных сертификатов для граждан, вставших на учет нуждающихся в получении жилья до 1 января 2005 г., - единственная форма обеспечения жильем, если они были уволены с военной службы до 1 января 2005 г., и приоритетная (но не единственная) форма обеспечения жильем, если они были уволены либо подлежат увольнению с военной службы после 1 января 2005 г.
Основные выводы Конституционного Суда Российской Федерации по данному делу следующие.
1. Законодатель имеет право менять ранее установленные им источники и формы обеспечения жильем граждан, выполнивших возлагавшиеся на них по контракту обязанности военной службы (имеет так называемые дискреционные полномочия, т.е. по своему усмотрению). Но в правовом государстве усмотрение законодателя не может быть абсолютным, поскольку иной подход противоречил бы Конституции Российской Федерации, например, в той ее части, в которой говорится, что Россия является социальным государством. С учетом такого подхода в Постановлении № 5-П отмечается: "Законодатель в силу имеющейся у него дискреции вправе менять ранее установленные им источники и формы обеспечения жильем граждан, выполнивших возлагавшиеся на них по контракту обязанности военной службы. Такого рода законодательные изменения сами по себе не противоречат Конституции Российской Федерации, если ими обеспечивается сохранение и возможное повышение достигнутого уровня социальной защиты этих граждан, а также реализуется принцип поддержания доверия граждан к закону и действиям государства, предполагающий сохранение разумной стабильности правового регулирования и недопустимость внесения произвольных изменений в действующую систему норм. Следовательно, законодатель был вправе освободить органы местного самоуправления с 1 января 2005 года от обязанности предоставлять в трехмесячный срок жилье из муниципального фонда по договору социального найма гражданам, уволенным с военной службы, и - исходя из того, что государство не может произвольно отказываться от выполнения своих публично-правовых обязательств, - возложить обязанность по их обеспечению жильем за счет федерального бюджета на органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации".
К приведенной позиции Конституционного Суда Российской Федерации следует добавить лишь то, что снятие с органов местного самоуправления обязанности по жилищному обеспечению военнослужащих и лиц, уволенных с военной службы, является оправданным, поскольку именно на них лежит основное бремя жилищного обеспечения малоимущих граждан за счет местного бюджета. Иными лицами, которым федеральным законом или законом субъекта Российской Федерации гарантировано бесплатное или за доступную плату жилье, такое право должно быть реализовано за счет средств соответствующего бюджета (федерального или субъекта Российской Федерации). Поскольку военнослужащие относятся к категории федеральных служащих, постольку вопросы их жилищного обеспечения должны решаться на федеральном уровне, т.е., образно говоря, каждый (имеется в виду уровень власти, его аппарат и служащие) должен "жить по своему карману".
2. Ограничение в социально-экономических правах (в том числе жилищных) должно происходить на основе следующих принципов:
- соблюдение конституционного принципа равенства, гарантирующего защиту от всех форм дискриминации при осуществлении прав и свобод, которое означает, помимо прочего, запрет вводить такие ограничения в правах лиц, принадлежащих к одной категории, которые не имеют объективного и разумного оправдания (запрет различного обращения с лицами, находящимися в одинаковых или сходных ситуациях);
- вводя новое правовое регулирование, законодатель должен исходить как из недопустимости издания в Российской Федерации законов, отменяющих или умаляющих права граждан, так и из требования предсказуемости законодательной политики в социальной сфере, с тем чтобы участники соответствующих правоотношений могли в разумных пределах предвидеть последствия своего поведения и быть уверенными в неизменности своего официально признанного статуса и действенности государственной защиты наполняющих его прав, т.е. в том, что возникшее у них на основе действующего законодательства право будет уважаться властями и будет реализовано.
3. Положения п. п. 2 и 14 ст. 15 Федерального закона "О статусе военнослужащих" (в редакции п. 8 ст. 100 Закона № 122-ФЗ), вводящие для граждан, вставших на учет нуждающихся в улучшении жилищных условий и уволенных с военной службы до 1 января 2005 г., не имеющие конституционного обоснования и обусловленные только датой увольнения с военной службы ограничения в формах обеспечения жильем по сравнению с гражданами, уволенными или подлежащими увольнению с военной службы после 1 января 2005 г., нарушают закрепленное ст. 40 Конституции Российской Федерации право на жилище и противоречат ее ст. 19 (ч. 2), согласно которой государство гарантирует равенство прав и свобод человека и гражданина независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также других обстоятельств.
Кроме того, Конституционный суд сделал и дополнительные выводы из данного положения дел, они заключаются в следующем.
1. О возможности посредством государственного жилищного сертификата реализовать право на жилище за счет средств федерального бюджета.
Заявители утверждают, что замена права на получение жилого помещения в пользование по договору социального найма правом на получение безвозмездной субсидии для приобретения жилья на основе государственного жилищного сертификата не является равноценной, поскольку сумма денежных средств, предоставляемых в виде субсидии, рассчитанная на основании соответствующих нормативов, не позволяет им приобрести жилье в собственность в избранном месте жительства. И это действительно так, поскольку утверждаемая уполномоченным государственным органом стоимость 1 кв. м общей площади жилья для расчета размера предоставляемой по ГЖС субсидии в настоящее время отличается от рыночной в несколько раз в зависимости от региона, что не позволяет реализовать свое право на жилище, предоставляемое бесплатно или за доступную плату. Размер доплаты к сумме субсидии, которую необходимо владельцу ГЖС присовокупить, несоразмерен с его денежным довольствием, что позволяет говорить о недоступности этой формы жилищного обеспечения для увольняемых и лиц, уволенных с военной службы.
В Постановлении №5-П отмечается, что "само по себе использование государственных жилищных сертификатов в качестве формы обеспечения жильем граждан, выполнивших возлагавшиеся на них по контракту обязанности военной службы, не противоречит Конституции Российской Федерации, но только в той мере, в какой с их помощью для этих граждан обеспечивается возможность приобретения жилья в избранном месте жительства как минимум за доступную плату (ч. 3 ст. 40 Конституции Российской Федерации)".
Данный вывод суда является принципиальным, в нем содержится формула реализации конституционного права на жилище. В то же время поскольку разрешение вопроса о соотношении расчетной стоимости 1 кв. м общей площади жилья по Российской Федерации, устанавливаемой уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, и действительной его стоимости на рынке жилья не относится к компетенции Конституционного Суда Российской Федерации, постольку рассмотрение данного вопроса явилось основанием к прекращению в этой части производства по делу.
2. Пробелы правового регулирования в области жилищного обеспечения лиц, уволенных с военной службы, должны быть федеральным законодателем устранены, так как военная служба как разновидность федеральной государственной службы относится к предметам ведения Российской Федерации.
"Переложив обязанность по обеспечению жильем граждан, выполнивших возлагавшиеся на них по контракту обязанности военной службы, с органов местного самоуправления на федеральные органы исполнительной власти, в которых предусмотрена военная служба, федеральный законодатель не определил условия и порядок их обеспечения жильем, что требует, как следует из статьи 80 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", устранения пробела в правовом регулировании. В противном случае появляется опасность недопустимого в правовом государстве произвольного усмотрения органов исполнительной власти в сфере реализации жилищных прав указанной категории граждан", - отмечается в Постановлении № 5-П.