Но в большинстве случаев, традиционно о содержании законности говорят как о точном и неуклонном исполнении законов и подзаконных актов всеми государственными органами, общественными организациями, должностными лицами и гражданами[8].
Думается, что все вышеприведенные определения и подходы к понятию законности являются дискуссионными. Рассмотрим их подробнее.
Так, в определении, которое предлагает А.Т. Боннер, в содержание законности включается общеобязательность права. Но, понятия права и закона не совпадают[9]. Поэтому, как считает В.Я. Кикоть, общеобязательность права можно было бы признать элементом законности лишь в случае расширительного толкования этого понятия. Далее, в содержание законности вряд ли следует включать идею законности, поскольку идея – это представление, отражающее действительность в сознании человека (людей), выражающее его (их) отношение к ней, но не элементом самой действительности, социального явления. И, наконец, последний предлагаемый элемент законности не совсем понятен, поскольку автор не раскрывает его содержание и, кроме того, пытается, на наш взгляд, раскрыть содержание законности через понятие законности[10].
Следующее вышеприведенное определение понятия законности также, по нашему мнению, не может претендовать на то, что раскрывает в полной мере содержание рассматриваемого понятия. Из определения Г.В. Минха, во-первых, неясно, кто требует строгого и неуклонного соблюдения юридических предписаний и, во-вторых, юридические предписания – понятие очень широкое, включающее в себя не только предписания закона, нормативных правовых актов, но и иные предписания, например, предписания должностных лиц, влекущие юридические последствия. Поэтому, как и в предыдущем случае, понятие законности потребовало бы расширительного толкования.
Позиция Э.В. Кузнецова в отношении сфер, охватываемых законностью, весьма интересна, но не помогает в раскрытии ее содержания.
Традиционный подход к содержанию понятия законности представляется оптимальным, но и он, по мнению В.Я. Кикоть, не отражает в полной мере содержания рассматриваемого явления[11].
Структурное содержание законности наиболее удачно определено, по нашему мнению, С.С. Алексеевым, который к требованиям законности относит следующие элементы: регулирование всех общественных отношений, нуждающихся в юридическом опосредовании только законом, т.е. всеобщность права; верховенство конституции и закона; равенство всех перед законом, наличие механизма реализации права и его качественное применение[12].
Но и в этом подходе имеет место определение законности путем использования понятия права, что не позволяет раскрыть содержание законности, поскольку, как говорилось выше, понятия права и закона не совпадают.
В.Я. Кикоть считает, что при определении понятия законности следует исходить из понятия и содержания закона и лишь посредством этого определять их с тем, чтобы избежать смешения указанных дефиниций. Используя данную посылку, он предложил включать в содержание законности следующие элементы: всеобщность закона, т.е. урегулирование наиболее значимых общественных отношений только законом; верховенство Конституции и закона; корреспондированность законов между собой; соответствие закону иных нормативных правовых актов, принимаемых во исполнение и для исполнения закона; наличие механизмов, обеспечивающих реализацию законов; обязательность исполнения требований закона всеми органами государственной власти, органами местного самоуправления, должностными лицами, гражданами и их объединениями[13]. В данном случае мы согласны с автором.
Состояние общества и государства, при котором обеспечено наличие всех вышеуказанных элементов, на наш взгляд, и составляет содержание законности.
В содержание понятия законности нами умышленно не включено указание на справедливость законов, что рядом авторов рассматривается как обязательный элемент законности, поскольку, по их мнению, "нельзя говорить о процветании законности, если исполняются правовые акты, несправедливые, противоречащие общечеловеческим интересам". И далее: "Основа законности, т.е. непосредственно правовые нормы, прежде всего, зависит от того, кем и как она создается"[14].
Нет сомнения в том, что законы и их реализация должны быть справедливы. Однако практика иногда убеждает в обратном. Законы могут быть несправедливыми, могут неверно отражать существующие социальные явления, могут вредить их развитию. Но разве от этого закон перестает быть законом, а его нарушение – проявлением нарушения законности? Естественно, нет. Нарушение требований даже плохих законов, несоблюдение их предписаний – это факторы, во всех случаях свидетельствующие о нарушении законности. Поэтому для соблюдения законности необходимо изменение или отмена несправедливых законов, а не их нарушение. В этой связи следует признать, что любое противозаконное воздействие на развитие общественных отношений, пусть даже и в позитивную сторону, будет являться нарушением законности, хотя по своей направленности и характеру может быть справедливым и отвечать потребностям общества и государства.
Кроме того, следует отметить, что оценка справедливого и несправедливого далеко не однозначна и во многом субъективна. Подход к оценке этих категорий неоднократно менялся в ходе исторического развития общества. Даже в пределах одной формации оценка справедливости нередко различна у разных социальных слоев, групп, индивидуумов. Такая изменчивость не свойственна содержанию законности. Поэтому включение в понятие законности элемента справедливости как неотъемлемой части было бы, по нашему мнению, неверным. Конечно, в идеале законность и справедливость должны всегда сопутствовать друг другу, но, думается, что человеческое общество еще не достигло необходимой для этого ступени развития.
Таким образом, законность может носить как прогрессивный, так и регрессивный характер. На это обстоятельство совершенно справедливо указывал еще М.Д. Шаргородский, который писал, что "требование соблюдения законности прогрессивно, когда речь идет о законах, содействующих развитию общества; оно реакционно, когда речь идет о законах, поддерживающих общество умирающее, реакционное"[15].
Поэтому вне зависимости от того, кем и как создаются законы, каковы их характер и направленность, каково их воздействие на общество и государство, содержание понятия законности остается неизменным.
Но в этой связи возникает вопрос о необходимости соблюдения законности в случае, если законы несправедливы, реакционны, не соответствуют сложившимся в обществе общественным отношениям и препятствуют их развитию. В.Я. Кикоть считает, что ответить на этот вопрос однозначно невозможно. В каждом конкретном государстве он решается в зависимости от социальных, экономических, политических и иных условий. В конце концов, практически все социальные революционные преобразования в мире носили и носят антизаконный характер, но революционные формы развития при этом не отвергаются[16].
Сказанное дает нам основания сделать вывод о том, что оптимальные условия для обеспечения законности существуют лишь в стабильных, развитых обществах, где отсутствуют факторы, которые могут привести к крупным социальным потрясениям. В этом аспекте следует признать, что справедливость, равенство, соблюдение прав человека являются обстоятельствами, во многом обеспечивающими соблюдение законности.
Нарушение закона является не единственным проявлением нарушения законности, хотя и наиболее ярким. Нарушением законности следует признать и отсутствие всеобщности закона, поскольку урегулирование наиболее значимых общественных отношений не только законом создает пробел, разрушает целостность системы законодательного урегулирования общественных отношений, оставляет вне законодательного поля важные сферы жизнедеятельности общества и государства, позволяет решать вопросы на основе волюнтаризма, способствует установлению и расцвету произвола[17].
Отсутствие верховенства Конституции и закона означает отсутствие единой законодательной системы, является условием развития местничества, ослабления государственной власти, ведет к неисполнению законов государства, их неверному, не единообразному исполнению или нарушению. Поэтому данный признак также следует признать элементом нарушения законности.
К следующему фактору необходимо отнести корреспондированность законов между собой, поскольку при его отсутствии, во-первых, нарушается единство законодательной системы, возникает ее противоречивость и, во-вторых, отсутствует реальная возможность единого применения предписаний закона на практике.
Соответствие закону иных нормативных правовых актов, принимаемых во исполнение и для исполнения закона, относится, на наш взгляд, к числу важнейших элементов законности. Это обусловлено тем, что не являющиеся законами иные нормативные правовые акты, как правило, имеют своей задачей обеспечение реализации закона путем создания соответствующей правовой процедуры, решения вопросов, отнесенных законом к компетенции органов исполнительной власти, толкования закона и др. Поэтому искажение требований закона на уровне иных нормативных правовых актов в конечном итоге может привести к искажению самого закона, что, безусловно, является нарушением законности.
Наличие механизмов, обеспечивающих реализацию законов, является необходимым элементом законности, переводящим ее из категории идеи в практическую плоскость реализации. Механизм реализации законов нужен не только для решения ее процедурных, организационных, материальных и иных моментов, но и, при необходимости, для принудительного исполнения законодательных предписаний, в том числе и путем наказания за их неисполнение, недолжное исполнение или нарушение.