Будучи субъектом гражданского права и носителем права собственности, государственные образования могут использовать все предоставляемые гражданским законодательством способы возникновения и защиты гражданских прав. Этот правовой аспект выражен в некоторых нормах ГК недостаточно четко. Так, в ст. 153 ГК сделками названы только действия граждан и юридических лиц, а в п. 1 ст. 1064 ГК говорится о возмещении вреда, причиненного имуществу гражданина и юридического лица, и не называются государственные образования. Пробел восполняет ст. 124 ГК, согласно которой к государству применимы нормы, относящиеся к юридическим лицам.
Свою правоспособность государственные образования реализуют не как таковые, а через свои органы, круг которых определен в Конституции РФ, федеральных законах, а также в законах субъектов РФ. От имени Российской Федерации в гражданско-правовых отношениях практически выступают преимущественно Правительство РФ, Министерство финансов Российской Федерации и Федеральное агентство по управлению федеральным имуществом.
Круг органов других государственных образований, представляющих их в гражданско-правовых отношениях, определен в законах субъектов РФ, а также в Законе об общих принципах организации местного самоуправления. Согласно Закону г. Москвы 1995 г. от имени г. Москвы выступает Мэр города, который своими действиями приобретает и осуществляет имущественные и личные неимущественные права и обязанности (ст. 52). Органы местного самоуправления и их компетенция определены в гл. 6 Закона г. Москвы.
Государство может выступать в имущественном обороте также с использованием института представительства, что прямо допускается п. 3 ст. 125 ГК; это значит, что в предусмотренных законодательством случаях от имени государственных образований могут по специальному поручению выступать государственные органы, юридические лица и граждане. Осуществление некоторых гражданско-правовых операций государство возлагает на специализированные организации, прежде всего банки. Такие представители получили наименование агентов государства.
Реализация полномочий Российской Федерации как собственника в отношении находящихся в федеральной собственности акций в открытых акционерных обществах, в том числе «золотой акции», осуществляется в соответствии с Положением, утвержденным постановлением Правительства РФ от 3 декабря 2004 г.. Согласно Положению права акционера от имени Российской Федерации осуществляет Федеральное агентство по управлению федеральным имуществом, которое выдает необходимые письменные директивы своим представителям в органах названных АО. В этих случаях также используется гражданско-правовой институт представительства.
В ряде статей ГК в качестве представляющего государственные образования органа называется казна (ст. 214, 215, 1069-1071), причем определение ее правового статуса не дается. Согласно действующему ныне законодательству Федеральное казначейство находится в ведении Министерства финансов РФ и является органом, обеспечивающим исполнение государственного бюджета и его кассовое обслуживание. Таким образом, казна имеет специальные статус и задачи; поэтому в гражданско-правовых отношениях с третьими лицами от имени государства должны выступать Министерство финансов РФ и его нижестоящие органы, как это и имеет место на практике.
2.2 Формы участия государства в имущественном обороте
Государственные образования участвуют в имущественном обороте в различных качествах: как собственник, как сторона в разного рода сделках, как наследник или получатель выморочного имущества. Государство может быть также носителем прав интеллектуальной собственности (авторских и патентных), когда это специально предусматривается законодательством.
В литературе выделяется опосредованное участие государства в отношениях гражданского права с использованием созданных им государственных юридических лиц, когда «через этих юридических лиц косвенно, опосредованно в гражданском обороте участвует и государство». Однако в условиях рынка коммерческие юридические лица всех видов, в том числе и с государственным участием, действуют от своего имени, в собственных интересах, на свой риск и наделены хозяйственной самостоятельностью. Конструкция косвенного участия государства в гражданском обороте, не решая каких-либо практических вопросов, может вести к необоснованному возложению последствий ошибок государственных предприятий и учреждений на государство, что было бы неправильно.
1. Государство как собственник. Принадлежащие ему права собственности государство реализует прежде всего в рамках своих властных полномочий, принимая законодательные и административные акты, влекущие гражданско-правовые последствия. Эти акты определяют принадлежность собственности самой Российской Федерации, ее субъектам и муниципалитетам, устанавливают порядок приватизации государственного имущества, учреждают государственные унитарные предприятия и учреждения, на которые возлагается дальнейшее использование государственного имущества. От имени государства совершаются разовые акты распоряжения собственностью, в частности оказывается финансовая помощь при экстремальных ситуациях в отдельных регионах страны.
Государство через свои органы ведет учет государственной собственности, а также включает в ее состав новое имущество, которое становится государственной собственностью в силу предусмотренных в законодательстве (ст. 235 ГК) оснований: реквизиция, конфискация, изъятие недвижимого имущества, клады, бесхозное имущество и др.
Названные правомочия, которые юридически надо считать формами распоряжения собственностью, осуществляют Правительство РФ, Министерство финансов РФ и Федеральное агентство по управлению федеральным имуществом. Это Агентство является федеральным органом исполнительной власти, наделенным функциями в области приватизации и полномочиями собственника, в том числе правами акционера в сфере управления имуществом Российской Федерации. Государственной собственностью субъектов РФ распоряжаются их исполнительные органы, прежде всего правительства и губернаторы.
Правомочия владения и пользования своей собственностью государственные образования практически осуществляют, прибегая к институту юридического лица. В этих целях создаются государственные учреждения с различными задачами и унитарные предприятия, которые наделяются необходимым им государственным имуществом для его использования на праве хозяйственного ведения и праве оперативного управления.
2. Государство как субъект гражданско-правовых сделок. Выступление государственных образований в качестве стороны гражданско-правовой сделки лишает их властных атрибутов и полностью переносит в сферу гражданского права, где стороны сделки равноправны и несут имущественную ответственность по своим обязательствам.
Круг совершаемых государством сделок обширен. Это прежде всего государственные контракты на поставку товаров и выполнение работ для государственных нужд, когда в качестве заказчика выступает государственный орган, действующий от имени Российской Федерации или ее субъекта. Порядок заключения и исполнения таких договоров определен в ГК (§ 4 гл. 30 и § 5 гл. 37) и более полно - в законах о выполнении таких закупок и работ.
Другой распространенной категорией сделок являются кредитные сделки с участием государства, которое может быть кредитором (кредитующей стороной) или же, напротив, - должником (заемщиком). Нормы о кредитных операциях государства имеются в ряде законов Российской Федерации и постановлений Правительства РФ. Бюджетный кодекс и годовые законы о бюджете Российской Федерации устанавливают пределы, в рамках которых допускается совершение таких сделок. Порядок предоставления крупных государственных кредитов обычно определяется специальными постановлениями Правительства РФ, возлагающими их реализацию на Министерство финансов Российской Федерации.
В качестве заемщика государство выступает при выпуске государственных займов, облигаций и иных ценных бумаг. Изданы Генеральные условия эмиссии и обращения облигаций федеральных займов, которые устанавливают, что эмитентом займов от имени Российской Федерации выступает Министерство финансов Российской Федерации, а генеральным агентом по их обслуживанию - Центральный банк РФ. Займы могут объявляться также субъектами РФ.
Эмиссия и обращение государственных и муниципальных ценных бумаг определяются одноименным Федеральным законом от 29 июля 1998 г., который допускает их выпуск как в отечественной, так и в иностранной валюте, и четко оговаривает, что они выпускаются от имени Российской Федерации, ее субъекта или муниципального образования. Для обеспечения надежности таких ценных бумаг могут использоваться институты страхования, а также гарантии.
От имени государственных образований заключаются соглашения о разделе продукции, которые дают субъектам предпринимательской деятельности право на возмездной основе и на определенный срок эксплуатировать крупные и перспективные месторождения нефти и газа. Ввиду общегосударственной значимости таких соглашений они являются предметом специального закона - Закона о соглашениях о разделе продукции. Особенность таких сделок состоит в том, что стороной в них является Российская Федерация, от имени которой выступают Правительство РФ и орган исполнительной власти субъекта РФ, на территории которого расположено предоставляемое для эксплуатации месторождение. Российская Федерация, ее субъекты и муниципалитеты являются стороной при предоставлении концессий (ст. 5 Федерального закона от 21 июля 2005 г. «О концессионных соглашениях»).