Для становления правовой системы и определения в ней места указов исключительно важно, чтобы трактовка статусных (титульных) характеристик главы государства (ст.80 Конституции) была органически увязана с принципами конституционного строя и внутренней логикой конституционных приоритетов. Заметим, что ни одна статья главы 1 "Основы конституционного строя" Конституции РФ не содержит и намека на верховную власть Президента в управлении государственными делами и на особую роль указа как источника права. А это значит, что принцип разделения властей не может быть ограничен действиями главы государства и иметь некое вспомогательное значение при интерпретации указов Президента в сфере исполнительной власти.
По Конституции РФ Президент имеет значительные полномочия, реализация которых требует принятия нормативных указов. Главным образом это касается сферы организации обороны и безопасности государства, деятельности исполнительной власти, государственной службы, взаимодействия властей. Существенно, что необходимость издания нормативных указов прямо вытекает из федеральных законов. Как правило, федеральные законы уточняют, конкретизируют, детализируют полномочия Президента и Правительства в отдельных сферах управления (организация исполнительной власти, руководство внешней политикой, определение основных направлений государственной политики и др.). В большинстве случаев именно на законодательном уровне раскрывается конкретное назначение многих конституционных установлений, проводится разграничение сферы правового регулирования по компетенции и формам ее реализации. В качестве иллюстрации такого подхода обратимся к Федеральному закону "Об обороне". В нем детализированы полномочия не только упомянутых носителей федеральной власти, но и других органов, вплоть до органов местного самоуправления, по выполнению важнейшей функции государства - обороны. Естественно, нормативное регулирование этих отношений не исчерпывается одним законом. В нем содержатся отсылки к соответствующим правовым актам - указам Президента, которые принимаются в рамках его полномочий. Таким образом, федеральный закон становится обязательным инструментом для реализации Президентом своих конституционных обязанностей и издания подзаконных правовых установлений. Важно только, чтобы законодатель не переусердствовал, предоставляя Президенту полномочия в тех областях, где традиционно ответственно Правительство, к примеру, в определении государственной политики мелиорации земель.
По-прежнему ведущим направлением в деятельности главы государства является политическое, директивное руководство, включающее, как правило, и идеологический фактор. Глава государства в эпоху радикальных преобразований неизбежно берет на себя функцию главного политического реформатора. Действующая Конституция РФ впервые предоставила Президенту право определять основные направления внутренней и внешней политики. С появлением этого полномочия парламент перестал претендовать на гегемонию в определении политической линии государства. Теоретически при принятии законов и утверждении бюджета можно сделать многое, но практика показывает, что, в отличие от американского Конгресса, отстаивающего свои прерогативы обладателя "государственного кошелька", российский парламент выступает в несколько иной ипостаси, и это можно было заметить в ходе рассмотрения бюджета на 2001 год. (Любопытно, из какой стоимости барреля нефти исходили в спорах с Правительством американские конгрессмены?)
Отличительной чертой многочисленных программных и директивных указов является, как правило, их комплексный характер - они содержат не только политические установки, но и нормативные предписания. Многие из указов 90-х годов знаменовали радикальные нововведения в экономике, организации государственной власти, формировании институтов гражданского общества. В то же время непроработанность и фрагментарность социальной программы в сочетании с желанием в сжатые сроки осуществить разгосударствление собственности путем ускоренной приватизации привели к негативным результатам. А отсутствие надежного государственного контроля за законностью и эффективностью проводимых изменений создали самые благоприятные условия для коррупции и организованной экономической преступности. Новая власть стоит перед жестким выбором: либо смириться с беспределом, либо попытаться бороться с ним.
Во многом описанная практика иллюстрирует традиционный для нас метод "проб и ошибок". Отметим, что скоропалительные меры, которые осуществлялись в соответствии с указами, порой и скорректировать-то было некому, ведь окружение Президента просто боялось сказать ему о допущенных ошибках и реальном положении дел с реализацией указов.
Главная проблема, видимо, имеет субъективный характер и заключается в осознании главой государства своей высокой миссии гаранта Конституции, прав и свобод человека и гражданина. Отсюда с непреложностью следует, что правовые акты Президента должны быть образцом правотворчества, иначе можно говорить лишь о конституционной фикции. Отметим особую значимость законопослушания самого Президента, официального признания им верховенства федеральных законов и обязательности их исполнения. Такая требовательность могла бы стать самым наглядным примером для правового воспитания не только олигархов, но и всех российских граждан.
В связи с этим нельзя не сказать о недопустимости двойных стандартов. Так, в деятельности Президента Б. Ельцина несоблюдение этого правила выражалось в том, что он неоднократно в своих Посланиях Федеральному Собранию обращал внимание на повышение авторитета закона, но в то же время в обход законов активно внедрял указное право, причем ряд указов противоречил нормам действующих федеральных законов. Отметим также, что федеральные законы неоднократно и порой обоснованно подвергались острой критике за их низкое качество, что, естественно, не способствовало их реализации и повышению авторитета законодателя. Но ведь их подписывал и обнародовал Президент, хотя при необходимости мог отклонить и возвратить на повторное рассмотрение, а преодолеть вето Президента, как известно, очень трудно.
В наше время сохранили актуальность выводы видного государствоведа А.С. Алексеева, сделанные в 1913 г. Он писал о том, что с конституционно-правовой точки зрения институт указного права стоит "в принципиальном противоречии с основными требованиями правового государства; с точки зрения политической - это не корректив представительства, а удобное средство в руках правительственной власти вносить и при конституционном порядке свободу усмотрения в области законодательства; с точки зрения исторической - не необходимый момент в развитии конституционных учреждений и не институт, сложившийся в органической с ними связи, а преходящий эпизод в политической жизни небольшой группы государств, эпизод, который отойдет в прошлое вместе с целым рядом аналогичных ему явлений, представляющих собой законодательные отзвуки пережитого порядка"[63]. К сожалению, "эпизод" (по историческим меркам) с указным правом перерос в драматическую эпопею становления правовой системы в России.
Современные исследователи указов видят исторический урок в том, что "фактически свободная от каких-либо ограничений и развивающаяся исключительно по усмотрению Президента указная практика препятствует законодательному регулированию общественных отношений и умаляет значение федеральных законов"[64].
Президент в связке с Правительством должен действовать в интересах граждан, стремясь к демократическим переменам в государственной и общественной жизни. Такая политическая реальность требует обеспечения согласованных действий органов законодательной и исполнительной власти. Отсюда вытекает необходимость выработки единой программы проведения реформ, их согласованности, пользования одними и теми же средствами в достижении единой цели. Без такой социально ориентированной программы власть обречена на вечное "шараханье" из стороны в сторону, расширяя базу для коррумпированности аппарата. Политическая жизнь России ежедневно доказывает эту необходимость.
Носители государственной власти в России даже при наличии конституционного принципа разделения властей на самом деле вынуждены сотрудничать друг с другом. К примеру, роль Президента в законодательном процессе такова, что при возникновении неразрешимых разногласий между палатами Федерального Собрания и Правительством он вынужден выступать в качестве посредника, а его представители - членов согласительных комиссий. Постепенно приходит понимание того, что такая тактика - единственно разумная, ведь если конфликт между главой государства и палатами парламента зайдет далеко и приобретет затяжной характер, то законодательная деятельность застопорится. Механизм законотворчества приходит в непригодность при противостоянии властей, предъявлении каждой из них претензий на свое верховенство.