Инициаторы законопроектов или их представители могут участвовать при рассмотрении законопроектов в нижней и верхней палате парламента. Вначале законопроект обсуждается и анализируется в комитетах Государственной Думы, рассылается для ознакомления субъектам права законодательной инициативы. Некоторые законопроекты могут вноситься на рассмотрение только определенными субъектами законодательной инициативы: проекты, связанные с федеральным бюджетом и отчет о его исполнении – Правительство РФ; законопроекты о ратификации международных договоров – Президент.
В заключение отметим, что законодательный процесс – это процесс рассмотрения, принятия, одобрения и обнародования законов (в РФ 3-я основными участниками: Государственной Думой, Советом Федерации и Президентом. Каждый из трех элементов может выступить противовесом остальным (Госдума может отклонить законопроект на самом начальной стадии, Совет Федерации не одобрить закон, принятый нижней палатой парламента, А Президент наложить вето на документ, принятый двумя палатами парламента). Так бывает когда хотя бы один из субъектов законотворчества не разделяет принцип или идею законы, по-своему оценивая последствия принятия такого закона. Именно этот баланс обеспечивает принятие обдуманных и взвешенных, а также устраивающих общество решений.
ГЛАВА 3. СООТНОШЕНИЕ ЗАКОНА И ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА
3.1 Понятие законодательства в широком смысле
В широком смысле слова законодательство — «совокупность всех нормативных актов, принятых уполномоченными на то конституцией органами государства»[12]. В этом смысле законодательство представляет собой единую систему, внутри которой эти нормативные акты разделяются в зависимости от их юридической силы при первенствующем значении закона.
Законодательства в широком смысле слова весьма объемно, оно включает многие тысячи действующих актов. Отсюда следует важное значение его систематизации, которая осуществляется или как хронологическая, или на предметной основе (например, по отраслям права). Важную роль для систематизации призвана сыграть компьютерная техника, электронный банк законодательства.
Самая распространенная форма изложения закона в обособленном, отдельном письменном акте, но нормативно–правовые акты могут существовать и в виде кодексов (от латинского - списки, сборники). Эти сборники обычно объединены по единому предмету регулирования (например, уголовный, гражданский, трудовой, семейный, административный).
Кодекс – «сводный законодательный акт, в котором объединяются и систематизируются правовые нормы, регулирующие сходные между собой, однородные общественные отношения»[13] (целый, единый, юридически и логически неразделимый, внутренне согласованный нормативный акт).
Весь нормативный материал приведен в целостную систему, согласован и разделен по главам и разделам. Поэтому кодексы относят к более высокому уровню законодательства. Каждый кодекс юридически регулируют те или иные группы отношений, имея при этом общие принципы, правоохранительные нормы, регулятивные институты для урегулирования различных отношений. В «общей части» кодекса зачастую закреплены общие начала данной ветви законодательства, исходные принципы и нормы. На основе отраслевых кодексов все иные нормативные акты и законы этой отрасли подстраиваются под него.
3.2 Понятие и виды подзаконных актов
В системе нормативных правовых актов, помимо законов, выделяют множество других видов нормативных актов, условно объединяемых понятием «подзаконные нормативные правовые акты». Такое разделение нормативных актов показывает, что правовое регулирование общественных отношений в современных государствах осуществляется не только одними лишь законами, как могло бы предполагаться в идеале, но и другими видами нормативных правовых актов, в виду высокой сложности и динамичности регулируемых общественных отношений. Подзаконные нормативные правовые акты призваны развивать и конкретизировать положения законов, а также соответствовать им. В подзаконных нормативных правовых актах содержится значительная часть всех правовых предписаний.
Подзаконный акт – это «один из видов нормативно – правового акта, который создается для того, чтобы конкретизировать положения принятых законов с целью облегчения их применения с учетом специфики различных слове населения, территориальных особенностей и индивидуальных интересов»[14].
Существование этой группы нормативных актов связано с реализацией принципа разделения власти. Помимо законодательной власти, формирующейся на основе прямого избрания народом своих представителей и наделенной правом принимать законы, в государстве должна функционировать исполнительная власть, которая исполняет эти законы, а также судебная власть, которая вершит правосудие, основываясь на законах. Независимость и самостоятельность каждой ветви власти обусловлены правом принимать «свои» правовые акты. В доктрине континентальной правовой системы сложилась традиция наделять правом издания нормативных правовых актов только законодательные и исполнительные органы государственной власти, а судебные органы при решении конкретных дел должны издавать только правоприменительные акты (акты однократного действия, адресованные персонально определенным лицам), такие как приговоры, решения суда и т.п.
В современной России к подзаконным нормативным правовым актам федерального уровня относятся:
1) нормативные постановления палат Федерального Собрания Российской Федерации;
2) нормативные указы главы государства - Президента Российской Федерации;
3) нормативные постановления Правительства Российской Федерации;
4) нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти;
5) нормативные правовые акты иных ведомств Российской Федерации.
Ни в Конституции Российской Федерации, ни в действующих федеральных законах не закреплено понятия подзаконного нормативного правового акта. Хотя оно активно используется и в решениях Конституционного Суда Российской Федерации, и в указах Президента, и в научной литературе. Суммируя выработанные юридической практикой и наукой положения, можно придти к выводу, что подзаконный нормативный правовой акт - это разновидность нормативного правового акта, издаваемого полномочным органом на основе и во исполнение закона, в соответствии с законом для его дальнейшей конкретизации и развития.
По степени юридической силы подзаконные акты подразделяются на:
1) нормативные указы Президента, которые не могут отменять или изменять положений закона. Согласно Конституции РФ, лишь в условиях чрезвычайного или военного положения президентские нормативные акты могут приостанавливать и корректировать закон;
2) постановления Правительства. Они призваны регулировать более узкие вопросы государственного управления, социального строительства, образования, здравоохранения, культуры и т. д.;
3) ведомственные нормативные акты — нормативно-правовые акты, сфера действия которых ограничена рамками ведомственных отношений;
4) подзаконные акты органов местного самоуправления. К ним относятся нормативные акты муниципальных органов власти (постановления, распоряжения и т. д.);
5) внутриорганизационные акты — такие нормативные акты, которые издаются руководителями различных предприятий, организаций для регламентации своих внутренних вопросу Их действие распространяется только на членов этих организаций (например, приказ руководителя предприятия).
3.3. Соотношение закона и подзаконного акта
Основными признаками этого понятия являются: во-первых, закрепление в конституции, законе или ином нормативном правовом акте полномочия за определенным органом издавать нормативные правовые акты, основанные на законе, а также рамки правотворческой компетенции и виды нормативных правовых актов, соответствующие этой компетенции. В Российской Федерации этот вопрос четко и исчерпывающим образом не решен ни в Конституции, ни в законах, ни в иных нормативных правовых актах. Это служит причиной частых нарушений законности в правотворческой сфере различными правотворческими органами при издании подзаконных нормативных актов.
Во-вторых, в определении юридической силы и основы издания подзаконного нормативного правового акта используются специальные юридические формулы. Такие как «на основании и во исполнение закона», «не должны противоречить закону», «в соответствии с законом» и др. Все эти законодательные формулы имеют различные значения, закрепляют различные степени зависимости подзаконных нормативных правовых актов от законов.
В-третьих, в данной группе актов осуществляется опосредование норм законов при помощи воспроизведения, дополнения, конкретизации, развития, детализации и других форм. К четвертому признаку подзаконных нормативных правовых актов можно отнести то, что им присущ упрощенный порядок принятия, опубликования и введения в действие по сравнению с законом, поэтому они быстрее и оперативнее реагируют на изменение жизненной обстановки, с большей эффективностью приспосабливаются к меняющейся действительности.
Нормы подзаконных нормативных правовых актов в большинстве своем являются нормами видового значения по отношению к нормам законов, которые являются нормами родового значения. Из этого пятого признака вытекает, что орган, издающий подзаконный нормативный правовой акт, как правило, принимает норму видового значения при наличии нормы родового значения, благодаря чему происходит дальнейшее развитие норм законов с помощью норм подзаконных нормативных правовых актов.