В юридической литературе нормативно-правовые акты принято подразделять на законы и подзаконные нормативные акты[29].
Среди законов, регулирующих деятельность органов страхового надзора, необходимо выделить, прежде всего, Закон РФ от 27 ноября 1992 г. «Об организации страхового дела в Российской Федерации», который устанавливает основы организации страхового дела в РФ, закрепляет основные правовые понятия. Глава 4 указанного закона целиком посвящена Государственному надзору за деятельностью субъектов страхового дела, в ней установлены основы государственного страхового надзора и урегулированы некоторые вопросы деятельности органа государственного страхового надзора.
Отдельные нормы содержатся также в Федеральном законе от 25 апреля 2002 г. № 40-ФЗ «Об обязательном страховании гражданской ответственности владельцев транспортных средств» (с изменениями и дополнениями от 1 декабря 2007 г.)[30], Федеральном законе от 28 марта 1998 г. №52-ФЗ «Об обязательном государственном страховании жизни и здоровья военнослужащих, граждан, призванных на военные сборы, лиц рядового и начальствующего состава органов внутренних дел Российской Федерации, Государственной противопожарной службы, органов по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, сотрудников учреждений и органов уголовно-исполнительной системы и сотрудников федеральных органов налоговой полиции»[31] и Законе РФ от 28.06.1991 №1499-1 «О медицинском страховании граждан в Российской Федерации»[32].
Подзаконные нормативно-правовые акты в сфере страхования и страхового надзора подразделяются на:
1. Указы Президента Российской Федерации. Например, Указ от 7 июля 1992 г. № 750 «Об обязательном личном страховании пассажиров»[33].
2. Постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации. Наиболее важными из них являются Постановление Правительства РФ от 30 июня 2004 г. № 330 «Об утверждении положения о Федеральной службе страхового надзора»[34], которое устанавливает общие положения, полномочия, организацию деятельности Федеральной службы страхового надзора; Постановление Правительства РФ от 8 апреля 2004 г. № 203 «Вопросы Федеральной службы страхового надзора»[35] (с изменениями и дополнениями на 7 февраля 2007 г.), которое устанавливает некоторые организационные аспекты деятельности ФССН, а именно, функции, численность аппарата, место расположения и некоторые другие. Распоряжением Правительства РФ от 25 сентября 2002 г. № 1361-р[36] была одобрена Концепция развития страхования в Российской Федерации, в пункте 5 которой говорится о совершенствовании государственного надзора за страховой деятельностью. Этот акт закрепил демократические настроения в сфере страхового надзора и был положен в основу дальнейшего развития законодательства о страховом надзоре.
3. Нормативные правовые акты Министерства финансов Российской Федерации. Например, Приказ Министерства финансов РФ от 28 декабря 2004 г. № 126н «Об утверждении положения о территориальном органе Федеральной службы страхового надзора – Инспекции страхового надзора во федеральному округу»[37] содержит Положение о территориальных органах, которое устанавливает общие положения, полномочия и порядок организации их деятельности, а также Перечень указанных органов.
4. Иные нормативные правовые акты. К ним относят Постановления Конституционного суда РФ, Приказы Федеральной антимонопольной службы и Государственного таможенного комитета и некоторые другие.
В соответствии с пунктом 7 Положения о Федеральной службе страхового надзора, она не вправе осуществлять в установленной сфере деятельности нормативно-правовое регулирование, кроме случаев, устанавливаемых указами Президента Российской Федерации и постановлениями Правительства Российской Федерации, а также управление государственным имуществом и оказание платных услуг. Тем не менее, к нормативным документам, изданным органом страхового надзора, в частности, можно отнести: Приказ Федеральной службы страхового надзора от 5 марта 2007 г. № 194 «Об утверждении служебного распорядка центрального аппарата Федеральной службы страхового надзора»[38], Письмо Федеральной службы страхового надзора от 18 марта 2005 г. N 44-1833/02 «О порядке заполнения и представления страховыми организациями, обществами взаимного страхования, страховыми брокерами «Электронной анкеты субъекта страхового дела»[39] и др.
Орган страхового надзора вправе издавать нормативные документы только по вопросам, относящимся к его компетенции, и нормы, содержащиеся в этих документах, могут регулировать только те вопросы, которые относятся к компетенции надзорного органа. Методические документы не содержат правовых норм и, соответственно, они не подлежат обязательному опубликованию и регистрации[40].
Федеральная служба страхового надзора (Росстрахнадзор) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в сфере страховой деятельности (страхового дела). Федеральная служба страхового надзора образована в соответствии с Указом Президента РФ №314 от 9 марта 2004 года «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» и Постановлением Правительства РФ №330 от 30 июня 2004 года «Об утверждении положения о Федеральной службе страхового надзора». Непосредственным вышестоящим органом является Министерство финансов Российской Федерации.
Федеральная служба страхового надзора руководствуется в своей деятельности Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами, актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, международными договорами Российской Федерации, актами Министерства финансов Российской Федерации.
Федеральная служба страхового надзора осуществляет следующие основные полномочия:
1) осуществляет контроль и надзор за соблюдением субъектами страхового дела страхового законодательства, в том числе путем проведения проверок их деятельности на местах; выполнением иными юридическими и физическими лицами требований страхового законодательства в пределах компетенции Службы; предоставлением субъектами страхового дела, в отношении которых принято решение об отзыве лицензий, сведений о прекращении их деятельности или ликвидации; соблюдением страховыми организациями требований законодательства Российской Федерации о противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма в части, относящейся к компетенции Службы и др.
2) принимает решения о выдаче или отказе в выдаче, аннулировании, ограничении, приостановлении, возобновлении действия и отзыве лицензий субъектам страхового дела, за исключением страховых актуариев;
3) ведет единый государственный реестр субъектов страхового дела и реестр объединений субъектов страхового дела;
4) получает, обрабатывает и анализирует отчетность и иные сведения, предоставляемые субъектами страхового дела;
5) выдает в соответствии с законодательством Российской Федерации предписания субъектам страхового дела при выявлении нарушений ими страхового законодательства;
6) обращается в случаях, предусмотренных законом, в суд с исками о ликвидации субъекта страхового дела – юридического лица или о прекращении субъектом страхового дела – физическим лицом деятельности в качестве индивидуального предпринимателя;
7) обобщает практику страхового надзора, разрабатывает и представляет в установленном порядке предложения по совершенствованию страхового законодательства, регулирующего осуществление страхового надзора;
8) организует прием граждан, обеспечивает своевременное и полное рассмотрение обращений граждан, принимает по ним решения и направляет заявителям ответы в установленный законодательством Российской Федерации срок;
9) осуществляет иные функции в установленной сфере деятельности, если такие функции предусмотрены федеральными законами, нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации или Правительства Российской Федерации.
Таким образом, в деятельности страхового надзора можно выделить три основных направления[41].
Во-первых, Росстрахнадзор принимает решения о выдаче субъектам страхового дела или отказе в выдаче, аннулировании, ограничении, приостановлении, возобновлении действия и отзыве лицензий. Это так называемый предварительный контроль – контроль допуска на рынок. Суть его заключается в том, чтобы проверить, насколько организация, которая решила заняться страховой деятельностью, соответствует требованиям, установленным Законом РФ «Об организации страхового дела».
Во-вторых, в обязанности Росстрахнадзора входит текущий надзор за деятельностью субъектов страхового дела – страховщиками, брокерами, агентами, а в перспективе и актуариями. Текущий надзор включает в себя контроль за тем, как субъекты страхового дела соблюдают страховое законодательство. Такой контроль, в частности, подразумевает проверки деятельности на местах. Эти проверки, по сути, аналогичны выездным налоговым проверкам, в ходе которых могут быть изъяты необходимые документы для установления их достоверности.