По содержанию конституционные законы посвящены регулированию наиболее важных общественных отношений и соответственно ключевых конституционных институтов – народовластия, государственного устройства, федеративных отношений. Можно сказать, что конституционные законы закрепляют правовые основы государственной и общественной жизни, определяют важнейшие правовые институты. В соответствии с Конституцией Российской Федерации 1993 года должны быть приняты двенадцать федеральных конституционных законов.
Есть и другие мнения о круге конституционных законов. Так, в процессе подготовки проекта новой Конституции Республики Беларусь высказывался взгляд об отнесении к их числу законов о внесении изменений в Конституцию и законов о введении в действие Конституции. Безусловно, такая позиция представляется.содержательной.
Особо подчеркнем, что значительную группу федеральныхконституционныхзаконов составят статутные акты о важнейших государственных институтах и органах (имеются в виду федеральные органы исполнительной и судебной власти). Это готовящиеся законы о Правительстве Российской Федерации, об Уполномочен ном по правам человека, о референдуме, о Верховном Суде, о Высшем Арбитражном Суде, о судебной системе в Российской Федерации, о Конституционном Собрании Российской Федерации, о Государственных флаге, гербе и гимне Российской Феде рации и уже принятый закон о Конституционном Суде Российской Федерации.
Статья 128 Конституции России установила, что с помощью федерального конституционного закона определяются полномочия, порядок образования и деятельности не только Конституционного Суда, но и других федеральных судов. Поэтому при разработке актов о статусе других судов нужно строго придерживаться объектов конституционного регулирования, не расширяя сверх меры его пределы.
Другая разновидность новых российских конституционных законов – это акты, определяющие различные государственно-правовые состояния. Речь идет об актах, связанных с ограничением прав и свобод человека, что является, несомненно, предметом конституционного регулирования. К ним можно отнести федеральные конституционные законы об условиях и порядке введения'чрезвычайного и военного положения на территории Российской Федерации или в отдельных ееместностях.
И, наконец.Конституция Российской Федерации предусмотрела разрешение с помощью конституционных законов вопросов изменения состава Федерации. Принятие в Российскую Федерацию и образование в ее составе нового субъекта, а также изменение конституционно-правового статуса субъекта Федерации осуществляется с помощью конституционного закона. Здесь мы имеем дело с иной разновидностью конституционных законов, чем те, о которых говорилось выше.
С содержанием конституционных законов связаны их особое место и назначение в системе законодательства. Описывая наиболее важные общественные институты, конституционные законы развивают и конкретизируют нормы Конституции и тем самым связывают ее с текущим законодательством.
С появлением конституционных законов создается своего рода промежуточная ступень в реализации конституционных пред писаний. А это обеспечивает большую стабильность самой Конституции, которая не может и не должна поспешно приспосабливаться к динамично меняющимся общественным от ношениям.
Наличие в системе законодательства особой группы конституционных актов указывает на обладание ими более высокой юридической силой по сравнению с другими законами. Это свойство конституционных законов прямо закреплено Конституцией Российской Федерации. Статья 76 установила, что федеральные законы не могут противоречить федеральным конституционным законам. Это означает строгую обязательность для них положений конституционных законов, возможность отсылок к ним в конституционных актах.
Таким образом, в правовой системе России постепенно занимает свое место такой вид нормативных правовых актов, как конституционный закон. Он выступает как самый ближайший «мост» между Конституцией и законодательством, который необходимо использовать для всестороннего влияния основного закона на правовую систему в целом и ее составные части.
3.2 Соотношение законов и подзаконных нормативно-правовых актов
После введения должности Президента Российской Федерации проблемы соотношения издаваемых им указов с иными актами, в особенности с законами Российской Федерации (в последующем - с федеральными законами), приобрели острую актуальность.
В 1995 году была опубликована работа А.С. Пиголкина, в которой на примере соотношения закона и нормативного указа Президента Российской Федерации были предложены несколько подходов к анализу проблемы предметного соотношения закона и конкретного подзаконного нормативного правового акта. В 1999 году в совместной монографии В.О. Лучина и А.В. Мазурова на большом фактологическом материале была дана общая характеристика проблемы соотношения нормативных указов Президента Российской Федерации с другими нормативными правовыми актами, в т.ч. с законами. Однако, как и в предшествующий период, единообразной трактовки рассматриваемого вопроса и общего подхода к исследованию соотношения закона и подзаконного нормативного правового акта не сложилось10.
Необходимо отметить, что сама конструкция соотношения закона и различных видов актов в том или ином значении зачастую используется не только в научных исследованиях, но и в действующем законодательстве. Например, статья 180 Бюджетного Кодекса Российской Федерации имеет следующее название: "Соотношение закона о бюджете и других законов, решений". Содержание данной статьи выглядит следующим образом: "1. Составление проекта бюджета осуществляется на основе налогового законодательства, действующего на момент составления проекта бюджета. 2. В случае если расходы на реализацию законодательного или нормативного правового акта не предусмотрены законом о бюджете, либо предусмотрены частично (не в полной мере), применяется закон о бюджете в порядке, определенном статьей 83 настоящего кодекса".
Содержание процитированной статьи свидетельствует о том, что как таковое соотношение закона о бюджете с другими законами и иными видами нормативных правовых актов в ней фактически не отражено. Эта статья является скорее примером неудачной попытки установления соотношения федерального закона с другими видами правовых актов.
Таким образом, стабильное понимание соотношения закона с подзаконными нормативными правовыми актами имеет большое значение не только в науке общей теории права, но и в юридической практике.
В науке существуют определения других понятий, схожих с понятием соотношение закона и подзаконного нормативного правового акта. Ю.А. Тихомиров и И.В. Котелевская предложили использовать понятие "соотношение правовых актов". Авторы называют это понятие "емким". И действительно этим понятием, по их мнению выражаются: "1) положение конкретного правового акта в правовой системе, 2) отражение в нем объема полномочий соответствующего субъекта права, 3) соподчиненность по юридической силе, 4) целевая и функциональная связь между актами, 5) адекватная мера правового регулирования". Предложенное понимание соотношения правовых актов предусматривает сопоставление множества их различных свойств.
По всей видимости, рассматриваемые при помощи понятия "соотношение" свойства нормативных правовых актов могут варьироваться в зависимости от предмета исследования, от целей и задач, поставленных в исследовании. Основанием для такого заключения является неопределенность самого слова соотношение.
В словаре русского языка С.И. Ожегова соотношение означает "взаимную связь между чем-нибудь, отношение". Слово отношение в том же словаре означает практически тоже самое: "взаимная связь различных величин, предметов". Приставка "со" в русском языке обозначает "общее совместное участие в чем-нибудь". Таким образом, проводить соотношение между актами можно путем установления между ними различных взаимных связей. Таких связей в исследовании может быть множество.
В данном исследовании будут рассмотрены только три, которые являются основными исходя из предмета настоящего исследования.
Первый - это определение степени зависимости подзаконного нормативного правового акта от закона. Здесь, в рассмотрении данного аспекта, важно определить точное местоположение каждого вида подзаконных актов в иерархии нормативных правовых актов, определить, насколько удален или, наоборот, приближен к закону тот или иной подзаконный нормативный правовой акт, какие акты занимают промежуточное положение и опосредуют соотношение данного вида актов с законом. В ходе анализа признака высшей юридической силы закона в первой главе данного исследования было установлено, что в соответствии с Конституцией Российской Федерации все виды нормативных правовых актов по юридической силе подчинены Конституции и федеральному закону.
Таким образом, рассмотрение данного аспекта показывает соотношение актов по юридической силе, показывает степень зависимости подзаконного нормативного правового акта от закона.
Специфика данного аспекта в условиях современного федеративного государства проявляется в том, что иерархия нормативных правовых актов в Российской Федерации построена зачастую не столько на иерархии органов их издающих, сколько на нормативно закрепленном положении актов определенного органа по отношению к Конституции, закону. Это один из ключевых, по нашему мнению, принципов формирования современной правовой системы Российской Федерации, существенно отличающий ее от правовой системы советского периода, когда исходя из иерархии государственных органов формировалась правовая система советского государства.