Исследование проблем административно-правового режима муниципальной службы в литературе практически не представлено, хотя в общем ключе современного этапа реформы государственной и муниципальной службы именно такой подход представляется весьма интересным и наиболее перспективным
К сожалению, сущностное единство государственной и муниципальной службы не нашло своего отражения в Федеральном законе от 2 марта 2007 г. № 25-ФЗ. Если правовой режим современной государственной службы имеет выраженную административно-правовую природу и основывается на нормах административного права, то режим муниципальной службы продолжает базироваться на нормах трудового права, которые не позволяют достичь действительного единства требований к государственным и муниципальным служащим, сформировать тем самым единую в своей основе модель публичной службы и выстроить на ее основе внутренне непротиворечивое служебное право России. Дело в том, что трудовое право достаточно статично, тогда как государственная и муниципальная служба являются по существу разновидностями управленческой деятельности, которая в силу своей природы динамична и изменчива. Поэтому, если бы в Трудовой кодекс Российской Федерации не были внесены дополнения, разрешившие осуществлять трудовую деятельность муниципальными служащими на основе специально установленного административно-правового порядка, то ситуация в сфере муниципальной службы могла бы стать весьма острой. Однако все проблемы такой подход решить не может, потому законодательство о муниципальной службе так или иначе придется либо существенно корректировать, либо радикально обновлять.
Ведь суть административной реформы в сфере публичной службы как раз и сводилась к отказу от регулирования служебных отношений нормами трудового права, и перевод всего служебного законодательства в сферу права административного. Все это должно было привести к формированию построенного на общих основаниях единой подотрасли служебного права. В его рамках могли бы логично и во взаимосвязи между собой развиваться все виды государственной и муниципальной службы. В настоящее время эта задача оказалась не решенной, поскольку в принятом Федеральном законе № 25-ФЗ служебная деятельность вновь оказалась истолкована в качестве трудовой, а само трудовое право заняло приоритетное место в регулировании муниципальной службы и лишь дополнение его административно-правовым содержанием позволило сформировать известное подобие административно-правового режима служебной деятельности.
Характеризуя правовой режим муниципальной службы, следует заметить, что такого рода режимы могут включать в себя весьма разнородные нормативные комплексы и отдельные нормы путем их специфического публично-правового опосредования именно единой формой правового режима, исходящим из содержания Федерального закона от 2 марта 2007 г. № 25-ФЗ.
Важно отметить и то, что в пределах действия федерального законодательства субъекты Российской Федерации вправе сами дополнять установленный Федеральным законом базовый режим муниципальной службы собственными нормами и положениями, тем более что финансирование муниципальной службы осуществляется из бюджетов местного самоуправления. В результате следует признать, что любой из субъектов Российской Федерации может принимать собственное законодательство о муниципальной службе в рамках Федерального закона от 2 марта 2007 г. № 25-ФЗ "О муниципальной службе в Российской Федерации. Это должно позволить во многих отношениях снивелировать в региональных актах акцент в сторону трудового права, который сделан в Федеральном законе № 25-ФЗ и сформировать там гораздо более действенные режимы муниципальной службы, чем тот, который предусмотрен данным Федеральным законом. Этому, в частности, способствует конституционное установление, согласно которому административное и трудовое право находятся в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов.
Режим муниципальной службы формирует особое правовое состояние муниципальных служащих, выделяя их из числа других работников органов местного самоуправления. Интеграция разноотраслевых норм, составляющих этот режим, осуществляется административным правом, которое вносит особое своеобразие в действие всех компонентов режима.
Таким образом, резюмируя, есть все основания утверждать, что режим муниципальной службы - это комплексное нормативно-правовое образование, включающее в себя на основе норм административного права разноотраслевые и разноуровневые нормативные комплексы и отдельные нормы, а также правовые режимы общего характера, распространяющие свое действие за пределами режима муниципальной службы, который наделяет особым статусом муниципальных служащих, обеспечивающих эффективную реализацию полномочий органов местного самоуправления, законность и правопорядок в муниципальных образованиях.
Поступление на муниципальную службу фактически означает добровольное согласие гражданина на подчинение специфическим требованиям правового режима муниципальной службы. Осуществляется это в форме подачи заявления представителю нанимателя, где фактически содержатся две просьбы: одна - исходная - о поступлении на муниципальную службу, вторая, являющаяся следствием удовлетворения первой, - о замещении определенной должности муниципальной службы. Таким образом, законодатель разделил само нахождение на службе и замещение конкретной должности муниципальной службы, что является принципиальной новацией в отношении ранее действовавшего порядка. Этот порядок довольно интересен, поскольку изначально разделяет муниципальную службу на ее режимную и содержательную (в современном виде - трудовую) составляющие.
Первая из них, а именно прохождение муниципальной службы, на какой бы должности, или на каком бы этапе служебной деятельности оно не осуществлялось, более всего воплощает собой режим муниципальной службы. Это неизбежно связано с традиционными для режимов служебной деятельности ограничениями, установленными для служащих в связи с нахождением на службе. Соответствующие ограничения должны обеспечить эффективность служебной деятельности, служить препятствием для противоправных и прежде всего коррупционных проявлений со стороны служащих, обеспечивать реализацию основных принципов муниципальной службы, пресекать семейственность и конфликт интересов, нарушения налогового законодательства, получения запрещенных законом для служащих доходов и т.д.
Характерным признаком и свойством административно-правового режима муниципальной службы является то, что он наделяет муниципального служащего специальными правами и налагает на любого из них обязанности, которые могут быть не связаны с конкретной должностью муниципальной службы, а являются общими для всех них. Поэтому служить - это вовсе не значит делать что-либо конкретное в соответствии с той частью трудового договора, который относится к назначению на конкретную должность. Служба - это особое правовое состояние, создаваемое режимом службы, которое имеет свое выражение в конкретных правах и обязанностях служащих.
Поэтому весьма важным положением режима муниципальной службы является право и обязанность муниципального служащего лично следить за правомерностью своих действий и данных поручений.
Федеральный закон от 2 марта 2007 г. не определяет службу как деятельность, его содержание исчерпывается положениями административно-правового режима, который наиболее приближен к непосредственному исполнению полномочий лишь в нормах трудового права.
Муниципальная служба, как и любая другая качественно отлична от трудовой деятельности. Обычно она сопряжена со значительным числом отягощений, которые предопределяют установление особого рода гарантий и компенсаций муниципальным служащим за те своего рода лишения, которые они претерпевают, исполняя служебную деятельность.
Должный уровень дисциплины на муниципальной службе поддерживается ее жесткой регламентацией, для чего собственно и служат большинство положений режима службы, а также позитивными и негативными санкциями.
Для муниципальной службы, как и любой другой публичной деятельности особенно актуальны сверхурочные работы, которые для государственных служащих являются фактически обыденным делом. Поскольку муниципальная служба регулируется трудовым законодательством, то здесь действует особый трудовой режим сверхурочных работ (ст.99 Трудового кодекса РФ). На муниципальной службе может также возникнуть потребность в использовании предусмотренных Трудовым кодексом РФ режимов ненормированного рабочего дня, работы в режиме гибкого рабочего времени, а также сменной работы.
Режим публичной службы, в том числе и муниципальной, в развитом виде должен включать положения о поведении служащих за пределами служебного времени, что трудовым законодательством обеспечено быть не может.
У административного права свои режимы, предмет и методы регулирования, не совпадающие с правом трудовым. И именно они, а не трудовые адекватны служебным отношениям.
Режим муниципальной службы в силу своей разветвленности, сложности, важности в плане реализации публичных функций и связи с бюджетным финансированием требует особого управления в форме кадровой работы. На конечном этапе оно осуществляется кадровыми службами органов местного самоуправления, а в целом берет свое начало от специальных подразделений федеральных органов власти, продолжается в подразделениях государственной службы органов государственной власти субъектов Федерации и заканчивается в органах местного самоуправления.