По французскому праву чиновником является лицо, назначенное на постоянную должность, которое включено в штат и получило ранг в иерархии административных органов, служб или административных учреждений государства. Первое условие означает, что данная должность создана на постоянной основе. Второе условие – это акт, по которому административный орган вводит служащего в штат государственной службы, наделяя его званием, рангом. Введение в штат дает положение, и служащий окончательно входит в административную иерархию до конца своей профессиональной жизни. Получение ранга – это первый этап в карьере чиновника.
Таким образом, отбор на основе строгих критериев профессиональной и этической пригодности позволяет государственным служащим успешно выполнять свои профессиональные обязанности.
Профориентация и социальная адаптация служащих. Необходимость профориентации и социальной адаптации служащих вызывается отсутствием у новичков должного мастерства, чувством их дискомфортности в незнакомом месте. Поэтому принципиальные цели профориентации состоят в том, чтобы уменьшить стартовые издержки и дать возможность новому служащему быстрее достичь общих стандартов выполнения работ, снизить чувство неопределенности, быстрее достичь чувства удовлетворенности работой. Профориентация нужна и для того, чтобы быстрее сделать труд новичка как можно более производительным.
Профориентация и социальная адаптация служащих вначале происходят во время прохождения испытательного срока приема на работу. Он существует почти во всех странах. Его продолжительность обычно колеблется в пределах одного-двух лет. На протяжении этого срока претендент исполняет свои должностные обязанности, но еще не зачисляется в штат постоянных сотрудников, что происходит лишь по итогам аттестации.
В США имеются центры профориентации не только при государственных службах, но и при колледжах и университетах, а также частные центры профориентации.
В Великобритании главным координатором в вопросах профориентации является служба занятости молодежи, состоящая из 4 тысяч консультантов и их помощников. Во Франции этой работой занимается Министерство образования, руководящее национальной службой информации.
В рамках системы профессиональной ориентации во Франции регулярно переиздаются «Словарь профессий», «Справочник профессий» и «Справочник наиболее требуемых профессий». В них содержатся подробные описания нескольких тысяч специальностей, их особенностей, требований, предъявляемых к работнику, сведения о величине заработной платы и т. д. В этих изданиях перечислены и профессии государственных служащих.
Социальная адаптация служащих требует достаточно длительного времени, ибо любой государственных служащий – это личность, которая должна вобрать в себя групповые ценности и нормы поведения.
Определение размеров заработной платы и системы льгот. В США основным видом стимулирования государственных служащих является денежное. Как правило, оно состоит из двух частей: заработной платы, выплачиваемой за выполненную работу, и дополнительных льгот. Кроме того, существует целая система моральных стимулов.
Минимальная заработная плата устанавливается с учетом среднего уровня оплаты в частном секторе. Разрыв в уровне оплаты служащих высших и низших разрядов варьируется в спектре 1:7 – 1:12 в разных странах.
Продолжительный стаж работы поощряется увеличением длительности оплачиваемого отпуска (дополнительная неделя за 10 лет службы). Дополнительные дни отпуска или премиальные выплачиваются также за сверхурочную работу. Используются и другие подходы к мотивации государственных служащих. Это может быть гибкий график рабочего времени, дающий им право распоряжаться частью своего рабочего времени, но не в ущерб делу; торжественное вручение премии и ценных подарков отличившимся и т. д.
С учетом разного восприятия ценности дополнительных льгот разными служащими используется «система вознаграждения по принципу кафетерия», т. е. чиновник сам выбирает в установленных пределах тот пакет льгот, который представляет для него наибольший интерес. Одна из основных задач здесь – создать побудительные стимулы для человека, при которых у него возникает желание работать так, чтобы содействовать достижению целей организации.
Обучение работников имеет огромное значение для нормального функционирования и развития власти. Государство только тогда может стабильно, компетентно и профессионально выполнять свои функции, когда сформирует стабильный, компетентный и профессиональный корпус государственных служащих. Кадры во все времена решали и решают все. Главное для них – высокий профессионализм.
Немецкие чиновники, например, учатся всегда. Их учеба начинается еще до поступления на государственную службу. Согласно федеральному закону о чиновниках, претендент на государственную службу должен пройти предварительную специальную подготовку. Форма и продолжительность ее устанавливаются сообразно служебной иерархии. Для службы на низшем уровне, имеющем вспомогательный технический характер, необходимо иметь за плечами успешно оконченную народную школу и подготовительную службу. Для среднего уровня нужен документ об окончании той же народной школы, но требуются еще и служебная подготовка в течение одного года, а также сдача специального экзамена на занятие должности. Служба на уровне повышенного звена требует от кандидатов окончания средней школы, специальной подготовки в течение трех лет и сдачи экзамена, который подтвердил бы степень овладения кандидатом определенными должностными функциями. И, наконец, на высший уровень (по численности это около 3% всего чиновничьего корпуса) допускаются специалисты с высшим образованием, сдавшие первый государственный экзамен, а затем после двухлетней подготовительной службы – второй государственный экзамен.
Достаточно насыщенный, напряженный учебный курс, строгий экзамен еще до замещения должности (а при сроке в 2-3 года это равносильно получению еще одного образования) отнюдь не гарантируют чиновнику беззаботного бытия и после ее занятия. Темп жизни высок. Объем информации, необходимой чиновнику для выполнения его обязанностей, расширяется. В то же время эта информация быстро устаревает, ее надо обновлять. Специалисты считают, что знания, полученные в школе или вузе, достаточны лишь на первые 3-5 лет работы, после чего требуется переподготовка. Поэтому, чтобы удержаться на уровне предъявляемых требований, следует постоянно пополнять свои знания, совершенствовать навыки. Это относится не только к тем, кто собирается занять вакантное место. Без такого постоянного самосовершенствования можно потерять и то место, которое занимаешь, если не пройдешь очередную аттестацию.
Существует целая система подготовки и переподготовки чиновников. Например, во Франции действует 240 управленческих учебных заведений. Самым престижным из них является Национальная школа администрации, задача которой – обеспечить подготовку государственных функционеров высшего эшелона. Подготовка руководителей среднего звена и муниципальных органов власти осуществляется в Политехнической школе и в региональных институтах государственного управления, дающих диплом о высшем образовании.
Во Франции сложилась и практика стажировок для государственных служащих в других (смежных) ведомствах с целью изучения их работы, прохождения краткосрочных курсов повышения квалификации с отрывом и без отрыва от основной работы, специальных курсов, связанных с подготовкой к сдаче экзамена на очередную должность.
Чтобы выйти на общегосударственную орбиту, в США кандидату необходимо пройти долгий ряд ступеней практической деятельности и учебы. Прежде чем гражданин займет заметный пост, он пройдет шлифовку в престижном университете, загранкомандировках, стажировках в министерствах, аппаратах партии, конгресса и т.д. В результате формируется высококвалифицированный чиновник, отвечающий интересам правящих кругов своего общества.
На первые и вторые роли государственных служащих в США котируются лица, имеющие ученую степень доктора или магистра. Лица, имеющие высшее образование, могут претендовать на должности среднего уровня управления.
Следует отметить, что подготовка управленческих кадров требует больших затрат времени и финансовых расходов (так, например, год обучения в США по магистерской программе стоит 15 тыс. долл. на одного человека).
Для стимулирования служащих к постоянному повышению своей квалификации в США применяются следующие меры: моральное воздействие (создание в среде работников «учебного климата», атмосферы не только полезности и важности учебы, но и настойчивой необходимости постоянного совершенствования знаний); административные меры – создание условий «нетерпимости» к нежелающим учиться (отказ от повышения их в должности и т.д.); законодательные меры– лицензирование на 3-5 лет с последующей аттестацией. Одновременно государственные служащие США имеют право на информацию о внутриведомственных вакансиях и конкурсах на их замещение, возможностях повышения уровня образования, порядке прохождения переквалификации и т. д.
Карьерное передвижение, т. е. продвижение по службе. Оно по своим характерным чертам напоминает армейскую службу. Так, во всех странах в рамках государственной службы создана сложная иерархическая система. В США, например, установлены 18 квалификационных разрядов: 17-18-й разряды квалифицируются как высшее (политическое) звено управления, 16-й – высшее руководящее звено чиновников. 15-13-й – среднее звено, 12-1-й – основной штат, включающий рабочих и служащих, вспомогательный персонал.