Зарубежный опыт работы с кадрами государственного управления
Концептуальные основы кадровой работы
В большинстве зарубежных стран требования к кадровой политике вырабатываются на государственном уровне.
По мнению иностранных специалистов, к основным целям кадровой политики следует отнести:
· использование кадров в соответствии с их квалификацией;
· обеспечение равновесия общих и специальных знаний в процессе подготовки специалистов к служебной деятельности;
· стимулирование высокопродуктивной деятельности служащих в процессе выполнения служебных функций;
· тщательность при отборе кандидатов на различные виды профессиональной деятельности;
· обеспечение равенства шансов при продвижении по службе независимо от социального положения работников.
В большинстве стран, как показывает анализ зарубежной литературы, штаты на государственной службе комплектуются на основе оценки профессиональных, деловых качеств кандидатов. К числу таких качеств обычно относятся опыт работы, образование и квалификация, черты характера и те свойства личности, которые имеют отношение к предстоящей деятельности. В ряде стран узаконены принципы отбора лиц на государственную службу. В США это:
· набор компетентных лиц из соответствующих кадровых источников с учетом представительства всех слоев населения;
· набор и продвижение на основе оценки соответствующих способностей, знаний и квалификации по результатам беспристрастного и открытого конкурса, гарантирующего всем равные возможности;
· предоставление льгот при поступлении на службу для ветеранов, женщин, представителей национальных меньшинств.
Учитываются и некоторые другие особенности лиц, поступающих на государственную службу (гражданство, возраст, степень профессионализма).
Составной частью кадровой политики зарубежных стран является «политика карьеры», т.е. выдвижение кадров на вышестоящие должности.
В последние годы в зарубежных странах складывается динамичная система ротации кадров. Она позволяет осуществлять перестановку кадров внутри государственной службы и за ее пределами. Данная система дополняет и обогащает практику выдвижения кадров, способствует их профессиональному и служебному росту. В зарубежной литературе отмечается, что в настоящее время мобильность кадров недостаточна, хотя она является обогащающим фактором и явно необходима. Из разных видов мобильности: вертикальной, горизонтальной, функциональной, предпочтение отдается последней (должностной). О том, как осуществляется принцип мобильности в кадровой политике, дает представление японский опыт. Карьера новобранца в министерстве Японии начинается с его стажировки в правлении данного ведомства. Первые четыре года стажер вращается по кругу, побывав за это время во всех главных и ведущих управления министерства. Он изучает на практике функции управлений, устанавливает знакомство с чиновниками и служащими, что дает возможность новичку составить общее представление о работе министерства, установить полезные деловые контакты с сослуживцами. На пятом году, когда стажеру уже 27-28 лет, он отправляется на 2 года на периферию, в одно из управлений министерства в префектуре. Затем его возвращают в центральный аппарат и присваивают чин вице-директора. Теперь он практикуется в поддержании связей своего министерства с другими ведомствами, в разработке проектов решений и т.п. Как уже сформировавшегося чиновника через 2-3 года его вновь направляют на периферию. После двух лет второго хождения, когда чиновнику уже 33-34 года, он возвращается в центральный аппарат, на этот раз в одном из двух чинов: старшего вице-директора или советника. В течение года успешной работы в министерстве ему присваивается чин директора, затем генерального директора. В этом чине он становится руководителем управления. Вершина карьеры – постоянный заместитель министра.
Кроме функциональной (должностной) во многих странах широко используются другие виды мобильности. Во Франции существуют еще два вида движения кадров: географический и между секторами государственной службы. Первый вид позволяет гармонизировать приток кадров в северные и южные районы страны, а второй – обеспечивает перемещение служащих в другие структурные подразделения для приобретения нового служебного опыта, более интересной и содержательной работы. В ряде стран (Дания, Канада и др.) разработаны правительственные программы перемещения кадров. По мнению специалистов, политика мобильности исключает застой в движении кадров и дает возможность в максимальной степени использовать их опыт, навыки, творческие возможности в интересах службы.
Под влиянием кадровой политики и сложившейся в государственной службе иерархической системы состав государственных служащих дифференцируется, а, следовательно, и специализируется на выполнении различного рода управленческих и других служебных функций. В США выделяется четыре категории государственных служащих: политические исполнители – это высокопоставленные служащие, судьба которых тесно связана с политической элитой страны. Они присутствуют на всех уровнях управления, где сложилась практика политического назначения на ответственные управленческие посты. На федеральном уровне это министры и их заместители. На местном уровне это городские или окружные управляющие, назначаемые на должность выборными должностными лицами – мэрами или органами – городскими советами. Со сменой проигравшей на выборах политической партии изменяется в определенной пропорции и состав политических исполнителей.
Ответственные чиновники – это карьерные государственные служащие, как правило, руководители больших подразделений государственных учреждений (управлений, департаментов, отделов) или руководители правительственных или ведомственных программ. Их прямой служебной функцией является организационная работа, специалисты – служащие, обладающие высокой квалификацией, подкрепленной дипломом, часто эти люди имеют степень бакалавра по государственному управлению или бизнесу, государственные служащие низового звена, представляющие кадровую основу государственных учреждений. Именно они имеют непосредственный контакт с клиентами и в силу своего положения являются для них олицетворением государственной власти. Примерно такая классификация государственных служащих существует и в других странах. В ФРГ федеральные чиновники делятся на чиновников нижнего, среднего, повышенного и высшего ранга. Во Франции государственные служащие подразделяются на категории А, В, С и Д. Категория А – высшая категория государственных служащих; категория В объединяет исполнителей; С и Д – вспомогательный персонал. Исходя из существующей иерархии государственной службы в странах Запада, осуществляется и политика в сфере социальной и правовой защиты государственных служащих. Она является важным фактором обеспечения потребностей, прав и свобод граждан, находящихся на государственной службе. Правовой статус государственных служащих устанавливается, как правило, законами, подкрепленными соответствующими разделами административного права и внутриведомственными инструкциями. Кроме того, в странах континентальной Европы права и обязанности государственных служащих декларируются соответствующими органами ЕС. Так, Постоянная комиссия ЕС, занимающаяся региональными и местными административными органами, приняла Декларацию основных принципов кадровой политики, которая является своеобразным ориентиром в работе со всеми категориями государственных служащих. В Декларации изложены права и обязанности государственных служащих, порядок прохождения службы, ответственность за ее организацию региональных и местных органов управления, в соответствии с Декларацией служащие могут пользоваться всеми закрепленными в Европейской социальной хартии правами, включая право на объединение, свободное участие в профсоюзной деятельности, право на забастовку и т. д. Но и обязанности они должны выполнять добросовестно, со всей ответственностью подходя к выполнению профессионального и служебного долга. Кроме того, по сравнению с лицами наемного труда в частном секторе они имеют ряд социально важных льгот. К особенностям положения государственных служащих можно отнести: соблюдение принципа пожизненного найма без учета результатов работы или потребностей, автоматическое повышение заработной платы в соответствии с выслугой лет работы, сравнимость оплаты труда государственных служащих с оплатой в частном секторе и т.д.
В ходе реформирования государственной службы западных стран в 70-80-х гг. предпринимались попытки несколько урезать привилегии государственных служащих, поставив, прежде всего, уровень оплаты их труда в зависимость от результатов работы. Однако эта практика не нашла повсеместного применения, она мало коснулась наиболее высоко оплачиваемых чиновников, деятельность которых связана с выработкой общих рекомендаций нижестоящим звеньям, что вообще слабо поддается какому-либо измерению. В большей степени правительствам западных стран удалось решить проблему создания конкурентной среды в системе государственной службы, что побуждает служащих к более эффективной и результативной работе.
Таковы общие концептуальные основы кадровой политики зарубежных государств, направленной на повышение эффективности использования кадрового потенциала.
В кадровой политике зарубежных государств важное место занимают вопросы, связанные с повышением уровня образования кадров. Во многих странах создана стройная система подготовки кадров для государственной службы. Примером в этом отношении может служить Франция, где система подготовки и повышения квалификации служащих включает в себя ряд звеньев.
Университетская подготовка. В университетах, юридических и политических институтах готовятся служащие для работы в государственных учреждениях. Они получают фундаментальную общую теоретическую подготовку, приобретают специализацию в области государственного управления и затем занимают достаточно высокие посты в министерствах и ведомствах, а также в органах регионального управления.