2. Советская правовая система
В советской юридической науке утверждалось, что в СССР реализуется принцип верховенства закона в системе источников права. На самом деле иерархия юридических актов выглядела иначе.
1. В пирамиде системы правовых норм находились правила, исходившие от Центрального Комитета ВКП(б) – КПСС либо от их подразделений – Политбюро (Президиума), Оргбюро, Секретариата, отделов. В силу сложившегося политического обычая эти нормы имели приоритет перед любыми другими правовыми актами.
В то время как страны англосаксонской и романо-германской правовых семей переходили к демократическим формам законодательства на протяжении полутора, а то и двух-трех веков, СССР обрел всеобщее (в том числе для женщин) избирательное право почти мгновенно – в ходе революции 1917 г. Однако правосознание основной массы населения оказалось абсолютно неподготовленным к реальному народовластию. Идеи о революционном скачке в народоправство разбились сразу, как только столкнулись с подлинными правоотношениями. Не желая отказываться от прежних лозунгов и программных установок, КПСС, однако, силой обстоятельств стала выполнять функцию дореволюционной аристократии (конечно, без ее культуры, традиций, образования и на совершенно иной идеологической базе).
Хотя правотворческая задача "пролетарской аристократии" была предопределена историей, реализация этой миссии проводилась с прямолинейной напористостью, свойственной, впрочем, всякой новой политической элите. Партийные комитеты, начиная с Центрального, издавали постановления, адресованные "непосредственно государственным" (советской ветви) учреждениям, тогда как с точки зрения формальной юриспруденции они могли обращаться только к членам своей партии в этих учреждениях.
Выпячивание командной роли парткомов противоречило пропаганде преимуществ социалистического строя. Поэтому с середины 30-х годов получила широкое распространение практика издания совместных постановлений ЦК ВКП(б) – КПСС и Совета Министров (СНК) СССР. Она стала формой легализации государственного нормотворчества партийных комитетов. С партийной точки зрения любое такое совместное постановление играло роль директивы для парткомов и для рядовых коммунистов. А участие правительства в его утверждении придавало акту общеобязательный юридический характер. На практике совместные партийно-государственные решения нередко рассматривались правоприменительными органами как надзаконные, что приводило к подрыву принципа верховенства законов.
2. Значительную конкуренцию законам составляло ведомственное правотворчество. Чтобы замаскировать вопиющие факты попрания авторитета закона, "верхи" стали расширительно толковать понятие "законодательство".
Огромная масса циркуляров, правил, регламентов, инструкций сопровождала каждый шаг руководителя предприятия, цеха, директора школы, вообще любого специалиста. К концу 70-х – началу 80-х годов только в сфере управления народным хозяйством накопилось до 200 000 различных приказов, инструкций и иных подзаконных актов. Многочисленные предписания подавляли количеством, противоречили друг другу и законам. Руководители ведомств явочным порядком присвоили себе своеобразное право вето на законодательные акты: установился порядок, когда даже законы СССР действовали в системе данного ведомства только после издания министром соответствующего приказа.
3. Таким образом, собственно законы в реальных правоотношениях оказались вытесненными с верхнего яруса в пирамиде источников права. Этому способствовало то, что самих актов законодательствования было принято очень мало: за полвека, прошедшие от опубликования Конституции 1936 г. до преобразования советского парламента в 1988 г., Верховный Совет СССР принял всего 81 закон. Цифра возрастет вдвое, если присовокупить к ней законодательные акты об утверждении народнохозяйственных планов, о бюджете страны и об утверждении указов Президиума Верховного Совета СССР.
В то время как западноевропейские парламенты ежегодно на протяжении многих лет готовят по нескольку сотен законов, парламентские органы Союза ССР обнаруживали сходную производительное!! законотворчества только по совокупности всех лет существования советской правовой системы.
Причем главным законодателем в советской – непартийной – части государственного аппарата стал узкий круг лиц, избиравшихся не населением, а Верховным Советом, а на деле – его Президиумом. В Конституции СССР 1936 г. Президиуму Верховного Совета поначалу отводилась роль толкователя законов, которые издавались на сессиях парламента. Но этот компактный, немногочисленный по составу и всегда находившийся "под рукой" государственный орган оказался удобным для штамповки одобренных высшими партийными инстанциями решений. Явочным порядком через Президиумы Верховного Совета СССР, а также союзных и автономных республик стали проводиться указы, вносящие изменения и дополнения в законы СССР и соответствующих республик.
В конце 40-х годов практика "указного" законотворчества была легализована поправкой в Конституции. В результате большая часть законодательных норм вводилась посредством указов Президиума Верховного Совета, санкционированных впоследствии Верховным Советом СССР. Как правило, сессия штамповала эти указы, практически даже не создавая видимости их обсуждения. За 1938-1985 гг. Верховный Совет издал 120 законов об утверждении указов своего Президиума, причем, обычно одним актом санкционировался сразу пакет указов.
Малочисленность законов открывала широкий путь для ведомственного и партийного правотворчества, необходимого в создавшихся условиях. Поэтому качество многих законов и указов оставалось очень низким.
4. Законодательные акты в СССР страдали отсутствием механизма реализации закрепленных в них норм. Большая часть законов брежневской эпохи, особенно касавшихся охраны окружающей среды, памятников истории и культуры, народного образования, прав и свобод граждан, были сформулированы абстрактно и не предусматривали реальных санкций за их нарушение.
Граждане Советского Союза не могли воспользоваться важнейшими конституционными правами, поскольку долгие годы не издавались законы, в которых были бы регламентированы порядок реализации свободы слова, печати, права на проведение митинга или шествия и др. Почти 12 лет (1977-1989 гг.) не принимались законы о судебном обжаловании незаконных действий должностных лиц и о всенародном голосовании (референдуме). Поэтому многие конституционные декларации оставались на бумаге.
5. Другой негативной чертой советского законодательства была его недостаточная систематизированность, а также труднодоступность нормативных материалов для граждан, учреждений, предприятий и организаций.
Подобная ситуация стала отголоском сталинизма в юриспруденции: в 30-50-х годах засекречивались даже Кодекс законов о труде и Положение о товарищеских судах, которые, казалось бы, должны были быть самыми доступными актами права. Большая часть общесоюзных нормативных правовых актов не подлежала широкой публикации, а рассылалась в полузакрытом порядке по административным каналам.
Господство партийного и ведомственного законодательства затрудняло проведение кодификационных работ. Пожалуй, наиболее удачным был опыт нэпа, когда кодификация охватила все сферы общественной жизни. За полтора года законотворческой деятельности в 1922–1923 гг. было подготовлено семь кодексов: Уголовный, Кодекс о труде, Земельный, Гражданский, Уголовно-процессуальный, Гражданский процессуальный и Лесной. Вскоре последовало издание нового Кодекса законов о браке, семье и опеке и Положения о судоустройстве. А в 1927 г. вышло в свет "Систематическое собрание законов РСФСР".
С образованием СССР аналогичные работы проводились в сфере союзного законодательства: были приняты Основы судоустройства Союза ССР и союзных республик, Основы уголовного законодательства Союза ССР и союзных республик, Общие начала землепользования и землеустройства, Воздушный, Таможенный кодексы и ряд других важных кодификационных актов. В 1927 г. появилось неофициальное "Систематическое собрание действующих законов СССР", состоявшее из шести томов.
Казалось бы, создавалась возможность для повторения удачного опыта М.М. Сперанского и создания законов СССР и союзных республик. Однако крутая ломка общественных отношений, предпринятая сталинским руководством в конце 20-х – начале 30-х годов, сняла вопрос о комплексной систематизации законодательства с повестки дня.
На протяжении последующей четверти века в СССР не проводилось никакой систематизации и кодификации законодательства. К середине 50-х годов только союзных актов (законодательных и правительственных) накопилось около 400 000. Они вносили полную неразбериху не только своим количеством, но и низким юридическим качеством.
Во второй половине 50-х годов возобновилась кодификация. Она началась на союзном уровне и ознаменовалась принятием новых Основ законодательства Союза ССР и союзных республик: уголовного (1958 г.), гражданского (1961 г.), земельного и о браке и семье (1968 г.), исправительно-трудового (1969 г.), о труде (1970 г.) и др. Введение в действие этих Основ и не замедливших последовать за ними соответствующих новых республиканских кодексов позволило не только систематизировать накопившийся нормативный правовой материал, но и существенно изменить его. С одной стороны, произошла гуманизация публичного права, с другой – гражданское законодательство оказалось приведенным в соответствие с реальностями огосударствленного народного хозяйства (до этого сохранялись ставшие абсолютно бесполезными нормы нэповских гражданских кодексов, регулировавшие отношения частной собственности и пр.).