Меры административно-правового пресечения по содержанию объединяют:
1) меры временного ограничения личных прав (например, личное задержание, личный досмотр, привод, доставление лица, совершившего правонарушение, применение непосредственного принуждения);
2) запрещение, ограничение или приостановление деятельности,
- осуществляемой без приобретения специального административно-правового статуса (ведение предпринимательской деятельности без государственной регистрации)
- либо с нарушением режимных требований, выполнение которых обусловлено предоставленным статусом (приостановление деятельности организаций в связи с нарушением требований охраны труда, выпуск продукции, не соответствующей требованиям документации по стандартизации и т.д.),
3) задержание и доставление имущества, ограничение и запрещение использования (эксплуатации) имущества, а также его изъятие и арест. Последние меры дифференцированы по юридическому содержанию.
Задержание транспортных средств предусмотрено в ст. 27.13 КоАП России. Однако эта мера широко применяется и в иных случаях. Видимо, требуется ее легальное описание: задержание имущества, предметов, документов, иных источников информации временный запрет их использования (эксплуатации) в связи с осуществлением неправомерной деятельности их обладателем с помещением в специально отведенное охраняемое место.
Об аресте имущества говорится в ст. 77 НК России в качестве способа обеспечения исполнения решения о взыскании налога. Арест имущества - действие налогового или таможенного органа с санкции прокурора по ограничению права собственности налогоплательщика-организации. Он производится в случае неисполнения обязанности по уплате налога и при наличии достаточных оснований полагать, что лицо предпримет меры, чтобы скрыться либо скрыть свое имущество.
По смыслу статьи 27.14 КоАП России арест товаров, транспортных средств и иных вещей, явившихся орудиями совершения или непосредственными объектами административного правонарушения, представляет собой их опись с объявлением о запрете распоряжаться (и пользоваться) ими и применяется, если их изъять невозможно и (или) их сохранность не может быть обеспечена без изъятия.
Административному аресту подлежит объем имущества, необходимый и достаточный для полного погашения недоимки и покрытия расходов по его оценке, хранению и реализации. При этом учитываются имущественные интересы государства, и не рассматривается, что ограничения могут парализовать хозяйственную деятельность, лишить потребителей возможности пользоваться продукцией, оставить без средств существования работников.
По степени серьезности применяемых ограничений можно выделить а) ограничение использования (эксплуатации) имущества, предметов, документов, иных источников информации временный запрет совершения операций с ними с оставлением у обладателя для устранения допущенных нарушений; б) запрет их использования (эксплуатации), то есть введение условий, временно не позволяющих совершать операции с ними, с оставлением у обладателя для устранения допущенных нарушений; в) изъятие имущества, предметов, документов, иных источников информации принудительное временное безвозмездное их отобрание, если они содержат фактические данные об опасных деяниях, а также лицах, к ним причастных, при отсутствии оснований для задержания.
Меры административно-правового пресечения могут применяться ко всем без исключения, либо только к индивидуальным, либо к коллективным субъектам. В отношении субъектов, обладающим специальным статусом, меры административно-правового пресечения носят организационно-деятельностный или организационно-имущественный характер.
Распространенными мерами пресечения являются ограничение или приостановление деятельности. Ограничение деятельности запрет до устранения нарушений осуществлять отдельные виды деятельности и продлевать действующие обязательства. Приостановление деятельности запрет осуществлять все виды деятельности, заключать новые и продлевать действующие обязательства.
Организационно-имущественный характер пресечения проявляется в случае нарушения режима государственной регистрации источников повышенной опасности и выполнения небезопасных работ (оказания услуг). Невыполнение требования государственной регистрации транспортных средств на основании ст. 27.13 КоАП России влечет их задержание. Несоблюдение порядка государственной регистрации лекарственных, наркотических средств, алкогольной продукции, оружия и боеприпасов к нему и т.п. влечет их изъятие.
Меры пресечения могут носить организационно-имущественный характер в случае несообщения о результатах публичной хозяйственной деятельности. В соответствии с п. 6 ст. 7 Закона РФ О налоговых органах РФ, ст. 31 НК России налоговые органы уполномочены приостанавливать операции по счетам в кредитных организациях в случаях непредставления документов, связанных с исчислением и уплатой налогов и сборов.
В отношении имущественных операций, совершаемых представителями государства для их собственных целей, возможно применение дисциплинарного воздействия.
Меры пресечения распространены при обеспечении законности деятельности, определяемой качественными параметрами. Применяются материально-технические пресекательные действия: гашение поверительных клейм, изъятие средства измерений из эксплуатации и т.д.
Приостановление действия лицензий в силу ст. 13 ФЗ О лицензировании отдельных видов деятельности возможно в связи с неоднократными или грубыми нарушениями лицензионных требований и условий.
Распоряжением Премьера Правительства Москвы О дополнительных мерах по обеспечению исполнения закона О применении контрольно-кассовых машин при осуществлении денежных расчетов с населением от 31 января 1994 г. 177-РП была предусмотрена возможность приостановления действия и отзыва разрешений на право торговли. В этом случае прослеживается причинная связь между отсутствием средств технического учета и возможностью последующего контроля разрешенной деятельности. Однако если публичные услуги впоследствии оказываются в силу административного акта-поручения, санкции за их невыполнение должны выражаться в отмене такого акта, не связанной с изменением статуса лицензиата. Невыполнение акта-поручения не всегда свидетельствует о неквалифицированном ведении иных направлений лицензионной деятельности: невыполнение обязательств таможенного перевозчика перед таможенными органами, думается, не должно вызывать лишение лицензии на осуществление транспортной деятельности.
Имеющиеся теоретические положения о системе мер административного восстановления раскрывают их юридическую природу в качестве средств гражданско-правовой ответственности или налоговых санкций, применяемых в административном порядке. Речь идет о взыскании имущественного ущерба в соответствии со ст. 4.7 КоАП России, сносе самовольно возведенных строений, освобождении самовольно захваченных земель, взыскании недоимки, пени в случае неуплаты налогов и сборов и т.д. Однако споры по данным вопросам разрешаются в судебном порядке.
Административно-правовое воздействие не связано с имущественными компенсациями, так как особенное последствие правонарушения, осуществляемое административным иском, составляет отмена незаконного распоряжения. Применяемые исполнительной властью меры принуждения смешены с процессуальной формой разрешения спора о праве гражданском.
Административно-правовое воздействие часто оформлено в специальных административно-правовых режимах, и меры восстановления должны быть направлены на восстановление нарушенного режимного положения, а не как это имеет место при взыскании убытков в возмещение ущерба, ибо оно производится в интересах конкретного лица.
Применение административно-восстановительных мер возможно в случае принятия административных актов, влияющих на правовой статус (о предоставлении лицензии, регистрации организации и т.п.). Если в отношении заинтересованного лица состоялись нестатусные акты, вместо восстановления допускается пресечение и ответственность. Разрешение перемещения товаров через таможенную границу России с нарушением таможенных правил, сопровождается пресечением фактической перевозки и возбуждением дела о НТП. Осуществление банковских операций без лицензии не допускает восстановления, так как множество совершенных сделок, полифункциональный характер обязательств, неограниченный круг и непоименованность контрагентов, взаимодействующих с квази-банком, препятствуют установлению экономических нормативов.
В систему административно-восстановительных мер можно включить:
1) меры организационно-распорядительного характера: отмена незаконных административных актов; замена субъекта правоотношений (в случае неисполнения обязанности заключать публичные договоры), изменение состава его контрагентов (например, при экспорте товаров двойного применения зарубежным партнерам, специально не оговоренным национальным органом государства-получателя); реорганизация субъекта, смена его администрации; понуждение восстановить ранее существовавшее положение;
2) меры организационно-имущественного характера: проведение мероприятий по финансовому оздоровлению и устранению материальных нарушений режимных требований; изменение обязательных нормативов.
Отмена незаконных административных актов, предоставивших правомочия на осуществление отдельных видов деятельности может быть связана с лишением правового статуса, либо с подтверждением незаконного использования статусных правомочий, например, признанием недействительности сертификатов соответствия.
Совершение юридически значимых действий в отношении третьих лиц субъектом, лишенным статуса, не должно влечь само по себе признание незаконности последствий этих действий, если лицо, в отношении которого они состоялись, не знало или не должно быть знать о неправоспособности исполнителя, и отсутствуют другие основания для признания их незаконности. В частности, выдача сертификатов соответствия испытательной лабораторией, свидетельство об аккредитации которой признано недействительным, не должно влечь признания недействительными сертификатов соответствия только в силу названной причины.