Субъектами права муниципальной собственности являются городские и сельские поселения, а также другие муниципальные образования. От имени муниципального образования права и обязанности собственника могут приобретать и осуществлять органы местного самоуправления. Муниципальное образование распоряжается, владеет и пользуется муниципальным имуществом не как один субъект, а представляет собой систему органов местного самоуправления внутри каждого муниципального образования, и каждый из органов местного самоуправления в рамках своих полномочий осуществляет права собственника муниципального имущества, необходимого ему для своей деятельности.
В настоящее время все муниципальные образования считаются самостоятельными юридическими лицами. Кроме того, муниципальное образование в качестве одной из основных гарантий независимости местного самоуправления должно обладать своей собственностью. Муниципалитеты как публично-правовые образования приобретают для себя гражданские права и создают гражданские обязанности, то есть реализуют свою дееспособность через свои органы местного самоуправления, действующие в рамках их компетенции, установленной уставами муниципальных образований.
Конституция РФ, признавая и гарантируя жизнеспособность местного самоуправления, определяет экономические условия его функционирования. Это находит свое выражение, прежде всего, в признании и равной правовой защите наряду с другими формами собственности муниципальной собственности, в праве органов местного самоуправления самостоятельно управлять муниципальной собственностью, в их финансовой гарантии, в праве на обеспечение пользования, владения и распоряжения объектами муниципальной собственности. При этом Конституция РФ в качестве субъекта права муниципальной собственности называет население муниципального образования, которое владеет, пользуется и распоряжается муниципальной собственностью.
Применение этого положения является проблематичным из-за отсутствия законодательного регулирования механизма участия населения в управлении муниципальным имуществом. Существует проблема с распоряжением, которая требует безотлагательного решения. Думается, население должно выражать свое мнение в формах прямого волеизъявления только в случаях отчуждения муниципального имущества, которое приносит доход в местный бюджет. Это может происходить в небольших муниципальных образованиях на сходах граждан, процедура которых должна быть закреплена в уставе муниципального образования. В городских поселениях могут проводиться референдумы. В связи с этим в уставе муниципального образования необходимо предусмотреть перечень объектов, входящих в состав муниципальной собственности, отчуждение которых возможно только с согласия населения.
На формирование муниципальной собственности существенным образом повлиял процесс приватизации. Однако у органов местного самоуправления (прежде всего в небольших городах, поселках, сельских населенных пунктах) практически не было возможности оказать на него какое-то заметное воздействие.
Приватизация привела к сокращению объектов муниципальной собственности и не принесла местному самоуправлению каких-либо существенных экономических выгод.
Российское законодательство, определяя общие для всех участников имущественного оборота правила, относящиеся к праву собственности, вместе с тем устанавливает и особенности муниципальной собственности. Среди них следует назвать следующие. Публично-правовые образования как собственники своего имущества независимы друг от друга и выступают в гражданских правоотношениях в качестве вполне самостоятельных, равноправных и имущественно обособленных субъектов. Попытки федеральной власти устанавливать для других публичных собственников случаи распоряжения их имуществом (например, определять объекты приватизации) не могут быть признаны основанными на законе. Неслучайно ст. 217 ГК РФ разрешает устанавливать специальным законодательством лишь порядок (способы, процедуру) приватизации, но не ее объекты.
Именно поэтому РФ, ее субъекты не отвечают по обязательствам муниципальных образований, а последние не отвечают своим имуществом по обязательствам РФ и ее субъектов, если только кто-либо из них не принял на себя специальную гарантию (поручительство) по обязательствам другого субъекта.
Объектами права муниципальной собственности являются средства местного бюджета, муниципальные внебюджетные фонды, имущество органов местного самоуправления, а также муниципальные земли и другие природные ресурсы, находящиеся в муниципальной собственности, муниципальные предприятия и организации, муниципальные банки и другие кредитно-финансовые организации, муниципальный жилищный фонд и нежилые помещения, муниципальные учреждения здравоохранения, образования, культуры и спорта, другое движимое и недвижимое имущество.
Таким образом, граждане, юридические лица, государство и муниципальные образования являются носителями мощных юридических прав собственника. Эти права признаны обществом и государством в качестве абсолютных и исключительных, фиксированы в законе и охраняются государством. Права собственника функционируют на основе общих принципов гражданского права (равенства участников гражданских отношений, неприкосновенности собственности, свободы договора и т.д.). Статус собственника позволяет лицу на основе и в пределах закона строить свое поведение в отношении объектов собственности по своему усмотрению.
1.3 Содержание права собственности
гражданское право собственность
Рассматривая содержание права собственности, следует помнить, что собственность – это широкое, наиболее полное обладание вещами и иными предметами. Это «господство непосредственное, так что хозяин простирает все действие своего права непосредственно своим лицом на самую вещь, без отношения к какому-либо другому лицу, и не через другое лицо, а сам собою…»[52]. Собственность представляет собой власть над объектом собственности.
В правовом отношении собственности на одной стороне находится собственник, а на другой все окружающие его лица, которые обязаны воздерживаться от нарушений прав собственника. У носителя права появляется необходимость в правопритязании, в предъявлении требований к обязанному лицу (всё равно – непосредственно или через суд) лишь при нарушении его права, при невыполнении обязанным лицом своих обязанностей, иногда – при угрозе нарушения[53]. Считается, что отношение собственности является односторонним. Обязанная сторона должна быть полностью пассивна – не нарушать прав собственника. В случаях, когда говорят об обязанностях окружающих что-то сделать по отношению к собственнику, имеет место не отношение собственности. Из этого следует, что содержание права собственности очерчивается только изложением прав собственника. Согласно ГК РФ «собственнику принадлежат права владения, пользования и распоряжения своим имуществом»[54].
По мнению Д.И. Мейера, доныне слово «владеть» значит у нас иногда то же, что «быть собственником», и доныне владение смешивается с собственностью, и доныне вечное и потомственное владение означает право собственности[55].
Владение нередко определяется как фактическое господство лица над вещью. Однако, по мнению Генкина Д.М. и Толстого Ю.К., такое определение не может быть принято прежде всего потому, что понятие господства лица над вещью является нежелательным для правовой теории, рассматривающей отношения между людьми, а не отношения между людьми и вещами[56]. Некоторые современные правоведы выделяют во владении наряду с господством термин физическое обладание вещью. Но владение может существовать и при отсутствии физической связи между владельцем и вещью. Условия жизни и взгляды общества определяют достаточность и недостаточность признаков, позволяющих судить окружающим о нахождении вещи во владении какого-то лица. Для всех лиц, окружающих владельца, такими признаками являются те, которые свидетельствуют о нахождении вещи во владении, независимо от того, знают окружающие, кто владелец, или нет. По общему правилу предполагается, что вещи, находящиеся, например, в квартире гражданина принадлежат ему. Но владение существует в данном случае и без знания окружающих о его наличии. Следовательно, определяющим в ответе на вопрос о том, существует ли владение, является фактическая возможность для владельца пользоваться вещью.
Налицо тесная связь владения и пользования. Однако не исключено, что владение может существовать и при отсутствии пользования[57]. Не имеет значения, пользуется владелец вещью в данный момент или нет, для фактического владения важна только возможность пользоваться вещью. Так владение существует всегда, когда есть фактическая возможность пользоваться. Пользование возможно лишь при наличии владения, но не обязательно собственности. Пользование отделяется от владения в случаях, когда пользователю предоставляется имущество, находящееся во владении другого лица (аренда).
В соответствии с законодательством собственник вправе передать арендатору имущество за плату во временное владение и пользование либо только во временное пользование. Собственник может выбрать предоставить ли арендатору право временного владения или нет. В случае предоставления права пользования и права владения арендуемым имуществом, арендатор получает возможность защищать свои права и интересы, предъявляя вещно-правовые иски.
Закон предусмотрел случаи, когда арендодатель не имеет права выбора передаваемых правомочий. По договору проката арендодатель обязан предоставить движимое имущество арендатору во временное владение и пользование. Транспортное средство так же поступает арендатору во временное владение и пользование.