Перечисленные задачи на первом этапе реформы полностью решены не были.
Наиболее заметными стали радикальные перемены в структуре и функциях федеральных и региональных органов исполнительной власти:
- 5,5 тыс. функций ее федеральных органов примерно 1,5 тыс. функций были признаны «избыточными», более 0,25 тыс. — «дублирующими» и свыше 0,85 тыс. — «требующими корректировки»;
- в результате количество функций федеральной исполнительной власти оказалось сокращенным на четверть, а в оставшейся их части примерно аналогичную долю предстояло пересмотреть либо уточнить.
Подобного рода изменения произошли и на региональном уровне.
На первом этапе общегосударственная административная реформа преломлялась на региональном уровне, главным образом, в формате упорядочения организации управления как посредством рационализации распределения функций между структурными подразделениями органов исполнительной власти, так и исключения излишних звеньев управления.
В аналитической части «Концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006—2010 годах», одобренной правительственным распоряжением № 1789 от 25 октября 2005 г. дана оценка мероприятий, проведенных в рамках первого этапа реформы:
1) в 2003— 2005 гг. проведена лишь относительно небольшая часть мероприятий реформы, а по ряду ее приоритетных направлений работы еще не начались (механизмы реализации полномочий органов исполнительной власти).
2) административные преобразования затронули, главным образом, федеральный уровень исполнительной власти, а на региональном уровне реформа проходила фрагментарно, в экспериментальном режиме.
Нерешенными остались следующие проблемы: система исполнительной власти осталась весьма закрытой для граждан и бизнеса; коррумпированность госаппарата и падение доверия граждан к государственным институтам и госслужащим; сфера госуправления превратилась в фактор, ограничивающий социально-экономическое развитие страны и повышение ее мировой конкурентоспособности.
Главными целевыми ориентирами второго этапа в «Концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006—2010 годах», одобренной правительственным распоряжением № 1789 от 25 октября 2005 г., объявлены:
1) повышение качества и доступности государственных услуг;
2) дальнейшее ограничение вмешательства государства в экономическую деятельность субъектов предпринимательства, в том числе прекращение избыточного государственного регулирования;
3) повышение эффективности деятельности органов исполнительной власти.
Для достижения этих целей необходимо решение следующих задач:
1) внедрение в органах исполнительной власти принципов и процедур управления, ориентированного на результат;
2) разработка и внедрение стандартов государственных услуг, предоставляемых органами госуправления, а также административных регламентов для последних;
3) оптимизация функционирования органов и введение в сферах их деятельности антикоррупционных механизмов;
4) повышение степени прозрачности деятельности госорганов и рост эффективности их взаимоотношений с гражданским обществом;
5) модернизация системы информационного обеспечения органов исполнительной власти;
6) формирование необходимого организационного, информационного, ресурсного и кадрового обеспечения административной реформы, совершенствование механизмов распространения успешного опыта государственного управления.
Второй этап административной реформы предполагает не столько продолжение структурно-функциональных преобразований в органах исполнительной власти, сколько модернизацию стиля и методов ее деятельности, принципиальное обновление отношений исполнительной власти и общества (граждан и бизнеса)
Программно-плановые установки второго этапа реформы:
а) продолжить начатую работу по организационному разделению правоустанавливающих функций, функций надзора и контроля и функций управления госимуществом и предоставления государственных услуг, а также по передаче отдельных функций, осуществляемых органами исполнительной власти, субъектам предпринимательства, способным эффективно их осуществлять в самостоятельном режиме;
б) завершить процедуру определения необходимых и устранения избыточных функций федеральных и региональных органов исполнительной власти. Как подчеркивается в «Концепции...», в первоочередном порядке следует законодательно закрепить упразднение функций, не имеющих под собой достаточных правовых оснований и препятствующих реализации гражданами своих конституционных прав либо возлагающих дополнительные обязанности на предпринимателей, причем особые надежды возлагаются на сильные и эффективные институты саморегулирования, которым может быть передана часть функций, исполняемых сейчас государством.
в) меры по созданию единого правового поля реализации государством контрольных и надзорных функций, упрощению разрешительных процедур, сокращению лицензируемых видов деятельности, передаче части функций по контролю и надзору субъектам РФ и органам местного самоуправления, а также создаваемым саморегулируемым организациям.
Намечаются также: административные преобразования антикоррупционного характера; разработка стандартов и регламентов; административное регламентирование и законодательное обеспечение процесса оказания государственных услуг; внедрение методик управления, ориентированного на результат.
3 ПРОБЛЕМЫ И ПЕРСПЕКТИВЫ ОСУЩЕСТВЛЕНИЯ АДМИНИСТРАТИВНОЙ РЕФОРМЫ В КАМЧАТСКОМ КРАЕ
3.1 Основные проблемы реализации административной реформы в Камчатском крае
Принципиально новая модель общества и экономики требует изменения самой сути государственного управления. Однако эта система не претерпела серьезных изменений и все менее отвечает потребностям новой структуры рыночной экономики. На фоне довольно заметных подвижек, наблюдаемых по многим реформируемым направлениям, несостоятельность существующей системы исполнительной власти и несовершенство механизма принятия государственных решений становятся все более и более очевидными. Одна из причин «пробуксовывания» административной реформы кроется в недостатке ответственности чиновников за совершаемые ими действия. Ответственность – а если нужно, и вина – перекладывается на других лиц, чаще всего – подчиненных или людей, имеющих к данному делу лишь косвенное отношение. В результате такое «делегирование полномочий» негативно сказывается на деятельности всего государственного аппарата, подрывая доверие к нему со стороны граждан. Единственный способ коренным образом изменить ситуацию видится в четком распределении ответственности между чиновниками и определении мер наказания за невыполнение или ненадлежащее выполнение ими своих должностных обязанностей.
В ходе исследования были выявлены следующие проблемы во всех ветвях российской власти, и, в частности органов государственной власти Камчатского края:
1. Кризис доверия граждан к власти.
Граждане не видят в государстве систему обслуживания интересов общества, подконтрольную ему и ответственную перед ним. Не отлажен режим постоянного диалога между государственной, прежде всего исполнительной, властью и обществом. Исполнительная власть остается «непрозрачной» для контроля со стороны формирующегося гражданского общества, для общественных инициатив. Новые политические и экономические условия в очень слабой степени подействовали на изменение типа деятельности, профессиональной психологии государственных служащих.
2. Неупорядоченность отношений между различными ветвями власти.
Взаимоотношения исполнительной и иных ветвей государственной власти сегодня таковы, что пока нельзя говорить об эффективном действии механизма сдержек и противовесов.
3. Неупорядоченность системы и структуры федеральных органов исполнительной власти.
Функциональная размытость обусловливает отсутствие четких критериев, на которых должна строиться система органов исполнительной власти. Это влечет за собой:
- необоснованное разделение органов даже одного вида на более и менее значимые, что соответствующим образом отражается на их ресурсном обеспечении;
- соединение в одних и тех же органах функций координации, регулирования, управления, контроля и оказания государственных услуг. Такое соединение не только снижает степень эффективности деятельности, но и является одним из сильных коррупциогенных факторов;
- нестабильный статус многих ведомств, их частые реорганизации;
- появление большого числа межведомственных органов (например, комиссий), которые фактически еще больше запутывают схему управления и зон ответственности.
4 Отсутствие строгой классификации (определения видов и критериев их разграничения) федеральных органов исполнительной власти, что создает основу для конфликтов внутри исполнительной власти, поскольку консервирует ничем не обоснованную иерархию органов (характерно, что ряд ведомств в системе исполнительной власти считают необходимым повысить их статус, не меняя при этом функций), делает нестабильной систему управления в различных сферах, обусловливает непрерывный психологический дискомфорт государственных служащих, сознающих, что статус и объем функций соответствующего органа исполнительной власти может измениться в любой момент по далеко не объективным причинам, а также играет не последнюю роль среди условий, порождающих или способствующих коррупции.
Функциональная неопределенность отрицательно сказывается на стабильности и упорядоченности структуры федеральных органов исполнительной власти, т.е. «набора» конкретных министерств и ведомств.
Не только существующая система исполнительной власти не отвечает современным и тем более перспективным потребностям общества, но и «человеческая» составляющая исполнительной власти - система государственной службы.