А каким должен быть этот срок, если полномочия главы государства досрочно не прекращаются? Конституционный Суд в Постановлении от 6 июля 1999 г. указал, что временное исполнение полномочий Президента в таком случае осуществляется до момента возвращения действующего Президента Российской Федерации к исполнению своих обязанностей.
В то же время понятно, что этот срок не может быть растянут, например, на годы, ибо в таком случае временная неспособность главы государства исполнять свои обязанности явно приобретает характер стойкой неспособности, которая в соответствии с Конституцией Российской Федерации (ч. 2 ст. 92) должна влечь за собой досрочное прекращение полномочий Президента.
Председатель Правительства РФ является единственным должностным лицом, полномочным замещать главу государства, что с позиций надежности института исполняющего обязанности главы государства, и мнения автора работы, представляется явно недостаточным. Наличие только одного лица, полномочного замещать главу государства, создает реальную опасность безвластия, если на момент президентской вакансии Председатель Правительства РФ будет отсутствовать. Представляется, что при невозможности в силу разных причин осуществления Президентом РФ своих обязанностей они помимо Председателя Правительства должны осуществляться Председателем Совета Федерации Федерального Собрания РФ. Причем в первую очередь Председателем Совета Федерации и во вторую - главой федерального Правительства. При этом учитывается выборное происхождение председателя верхней палаты российского парламента и интересы разделения властей, которые при таком совмещении страдают меньше. Следует учитывать и российскую практику, факт участия в президентских выборах Председателя Правительства РФ, должность которого не может не сказываться на его избирательных возможностях.
При этом Председатель Совета Федерации, замещающий главу государства, в интересах сохранения баланса власти должен временно прекратить исполнение своих полномочий в верхней палате, которые в этом случае могут исполняться одним из его заместителей.
Анализируя содержание Постановления Конституционного Суда РФ от 11 июля 2000 г., авторы работы признает, что данное Конституционным Судом толкование ч. 2 ст. 92 Конституции не внесло достаточной ясности. Видимо, целесообразно этот вопрос решить законодательным путем - в Федеральном законе «О Президенте Российской Федерации».
Возникающие выше вопросы должны получить законодательное решение.
Пока же нормативное правовое регулирование соответствующих отношений осуществлялось только самим Президентом Российской Федерации и лишь применительно к конкретной ситуации, связанной с проведением главе государства 5 - 6 ноября 1996 г. хирургической операции на сердце.
Глава 2. Отрешение Президента от должности как высшая форма ответственности Президента
2.1 Правовой институт отрешения Президента РФ от должности в конституционном праве
Отрешение Президента от должности - высшая форма ответственности Президента. Исходя из статуса главы государства, факта всенародного избрания Президента, порядок его отрешения от должности не может быть упрощенным.
Принцип разделения властей в любом государстве предполагает взаимодействие и взаимозависимость органов, составляющих различные ветви государственной власти. Общепринятым средством воздействия органов одной ветви государственной власти на органы другой ветви является предоставление права распускать орган либо отрешать от должности его должностных лиц.
В системе сдержек и противовесов в нашей стране такое право предоставлено и Президенту, и парламенту.
Конституционная акция отрешения Президента от должности вошла в словарный обиход россиян под названием импичмент. Импичмент - процедура привлечения к ответственности и отстранения от должности ряда должностных лиц. Термин пришел из практики и законодательства США. В Российской Федерации импичментом именуется отрешение Президента Российской Федерации от должности Федеральным Собранием Российской Федерации, которое регулируется нормами Конституции Российской Федерации
Поэтому вполне правомерно Конституция установила достаточно сложный порядок отрешения Президента от должности (ст. 93).
Эта специфичная форма парламентского контроля предполагает особый порядок реализации ответственности высших должностных лиц государства. В основном применяются два способа решения вопроса об отрешении главы государства от должности: возбуждение обвинения в отношении президента парламентом и разрешение дела по существу особым судом (например, конституционным в ФРГ, Италии); возбуждение обвинения нижней палатой парламента и принятие решения верхней палатой (например, Россия, США)
Важное значение правовому институту отрешения Президента РФ от должности в конституционном праве России придает ряд обстоятельств.
Его особое положение обусловлено тем, что он призван решить задачу, имеющую для конституционного права принципиальное значение, - синтезировать содержащиеся в нем два противостоящих друг другу начала: с одной стороны, большие властные полномочия, которыми по Конституции РФ наделен Президент РФ, обладающий к тому же правом на неприкосновенность, с другой стороны, закрепленный в ст. 19 Конституции РФ принцип «Все равны перед законом и судом». Решить эту задачу очень важно потому, что закрепление в Конституции РФ правил, регулирующих ответственность Президента РФ за допущенные им нарушения, - залог соблюдения законности во всех других эшелонах государственной власти.
Правовыми основаниями для отрешения Президента Российской Федерации от должности являются положения Конституции Российской Федерации (ст. 92, 93, 102, 103, 109, 125), Федерального закона от 10 января 2003 г. № 19-ФЗ «О выборах Президента Российской Федерации», Федерального конституционного закона от 21 июля 1994 г. № 1-ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации». Порядок реализации указанных законодательных актов урегулирован Регламентом (статьи 176 - 180) Государственной Думы от 22 января 1998 г.; Регламентом (статьи 167 - 171) Совета Федерации от 30 января 2002 г., а также Положением о Специальной комиссии Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации по оценке соблюдения процедурных правил и фактической обоснованности обвинения, выдвинутого против Президента Российской Федерации (утверждено Постановлением Государственной Думы от 19 июня 1998 г. № 2636-II ГД) и Постановлением Государственной Думы от 12 мая 1999 г. № 3937-II ГД «О процедуре обсуждения предложения о выдвижении обвинения против Президента Российской Федерации».
Серьезные коррективы в трактовку положений Конституции внесло Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 6 июля 1999 года № 10-П «По делу о толковании положений статьи 92 (ч. 2 и 3) Конституции Российской Федерации».
О.Г. Румянцев считает, что главная отличительная особенность прописанного в нынешней российской Конституции института импичмента (отрешения от должности) Президента состоит в том, что этот институт смешивает два независимых друг от друга понятия - политической ответственности главы государства и его уголовно-правовой, судебной ответственности. В связи с этим он предлагает исключить из числа субъектов, участвующих в процедуре импичмента, Верховный Суд РФ, так как его участие делает процедуру отрешения еще более сложной и неосуществимой на практике. Верховный Суд РФ должен рассматривать дело об уголовной ответственности бывшего Президента РФ за совершение преступления, которое уже послужило основанием его отрешения от должности. Не случайно в Государственной Думе уже рассматривался проект Закона Российской Федерации «О поправках к статьям 93, 103, 109, 125 Конституции Российской Федерации», который бы исключал Верховный Суд из числа участников процедуры отрешения Президента РФ от должности.
В официальном проекте Конституции Российской Федерации, подготовленном Конституционной комиссией Съезда народных депутатов в 1990 - 1993 гг. и незаконным образом отвергнутом Б.Н. Ельциным, содержалась более простая версия института отрешения Президента РФ от должности. По мнению Конституционной комиссии (ст. 96 проекта Конституции), Президент Российской Федерации мог быть отрешен от должности в случае умышленного грубого нарушения им Конституции Российской Федерации или умышленного совершения тяжкого преступления. Как полагает О.Г. Румянцев, импичмент за умышленное грубое нарушение Конституции РФ - это в чистом виде мера политической ответственности Президента РФ. С данной точкой зрения автор работы полностью согласен.
Нарочитая усложненность существующей сегодня процедуры, кстати, разработанной под нажимом самого Ельцина, практически заранее обрекала инициативу импичмента на провал. Кроме того, Конституция РФ 1993 г. допускает отрешение Президента РФ от должности только по обвинению в государственной измене или совершении иного тяжкого преступления. Небезынтересно, что в момент принятия Конституции в уголовном законодательстве такой состав преступления, как государственная измена (ст. 93 Конституции РФ), отсутствовал - он появился лишь в 1996 г. с принятием нового УК РФ. В итоге у многих сложилось мнение, что якобы для отрешения Президента РФ от должности Государственная Дума должна доказать наличие в его действиях не только признаков преступления, но определить сам состав преступления. Процедура импичмента, таким образом, неправомерно отождествлялась с процедурой следствия и суда; хотя, по сути дела, речь шла только о мнении Государственной Думы по поводу наличия признаков преступления для возбуждения уголовного дела, которое мог санкционировать лишь Верховный Суд РФ.