Правопреемство в отношении внутренних долговых обязательств в рамках СНГ регулировалось Соглашением о принципах и механизме обслуживания внутреннего долга бывшего СССР от 13 марта 1992 г. Данное Соглашение устанавливало цель возместить населению значительные денежные потери, понесенные им в результате экономического кризиса, сопровождавшего распад СССР. В соответствии с Соглашением к государственному внутреннему долгу относилась задолженность Правительства бывшего СССР населению по остатку вкладов в сберегательных банках, по выпущенным государственным займам выпуска 1982 и 1990 гг., включая начисленную компенсацию, доходы и проценты по ним, сумма компенсации на взносы граждан по долгосрочным договорам страхования, а также другие задолженности Госбанку СССР, Госстраху СССР и Сберегательному банку СССР по средствам, использованным для финансирования союзного бюджета.
При распределении внутреннего долга в качестве основного критерия был применен территориальный принцип, иными словами, стороны приняли обязательства по погашению долга перед населением в суммах пропорционально остатку задолженности, числящейся на 1 января 1991 г. на балансах учреждений Сбербанка СССР на территории каждого из государств- участников. Раздел остальной части задолженности проводился на основании интегрированного показателя: в расчет принимались соответствующие доли каждой из сторон в производственном национальном доходе и использованном объеме централизованных капитальных вложений из Союзного бюджета на территории каждой из сторон в среднем за 1986- 1991 гг. Начиная с 1 января 1991 г. все расходы по обслуживанию внутреннего долга производились сторонами за счет их государственных бюджетов.
Недостаточно глубокой анализ всех аспектов, оказавших влияние на формирование внутреннего долга, на фоне общего экономического кризиса, поставил некоторые республики в менее выгодное положение. Отказ прибалтийских республик от участия в переговорном процессе по правопреемству также осложнял ситуацию. Однако наиболее пострадавшей стороной стало население, в массе своей понесшее невосполнимые материальные убытки.
Наибольшее внимание было уделено правовой регламентации внешнего долга бывшего СССР. По некоторым данным, общая сумма задолженности СССР к концу 1991 г. (включая проценты, подлежащие выплате на этот момент) составляла 75,8 млрд. долларов США. В эту сумму входили средне- и долгосрочные задолженности официальным кредиторам (33,6 млрд. долларов), частным кредиторам (27,4 млрд. долларов), задолженность, не гарантированная Внешэкономбанком (2 млрд. долларов). Кредиты, которые брались на погашение старых долгов, составляли около 40 % этой суммы, а к концу 1991 г. приближались к 70 %.
Первые соглашения по регулированию внешнего долга были приняты до официального разделения СССР. В ходе двух встреч представителей стран «Большой семерки» и 12 союзных республик, проходивших в Москве, были подписаны Меморандум о взаимопонимании относительно внешнего долга иностранным кредиторам Союза ССР и его правопреемства от 28 октября 1991 г. и коммюнике от 24 ноября 1991 г. В соответствии с этими документами республики СССР брали на себя солидарную ответственность по внешним долговым обязательствам. Подобный принцип несения ответственности выдвигался кредиторами в качестве обязательного условия для отсрочки платежей и предоставления новых кредитов. Его суть состояла в том, что государства-преемники все вместе и каждый в отдельности несут ответственность за всю сумму долга. Таким образом, если одно из государств окажется неплатежеспособным, остальные партнеры по Меморандуму примут на себя обязательства по погашению этой части долга.
В дальнейшем проблема правопреемства в отношении внешних долговых обязательств стала объектом регулирования между республиками на территории бывшего СССР. Критерии распределения долей во внешнем долге были утверждены в Договоре от 4 декабря 1991 г. Доли государств соответствовали долям в активах бывшего СССР. Хотя, в конечном итоге, Договор не был реализован, его положения послужили основой для практики государств. Так, п. «а» ст. 1 устанавливал, что государственный внешний долг СССР означает любое финансовое обязательство, взятое СССР или другим законным образом уполномоченными на то СССР лицами, в отношении другого государства, международной организации или любого иного иностранного кредитора. Данное определение воспроизводит конвенционное определение государственного долга, за исключением положения о кредиторах. Согласно Договору в круг кредиторов включаются не только субъекты международного права, как это закреплено в Конвенции 1983 г., но и коммерческие банки, компании, юридические лица. Следует подчеркнуть положение ст. 3 Договора от 4 декабря 1991 г., устанавливавшее взаимосвязь между погашением внешнего долга и правом на получение активов. Исходя из данного положения и при поддержке иностранных кредиторов Российская Федерация последовательно осуществляла политику, направленную, с одной стороны, на сохранение за собой всех активов бывшего СССР, и, с другой стороны, на единоличное участие как должника в переговорах о внешнем долге бывшего СССР. Следствием этой политики явилась практика «нулевых вариантов». Большинство независимых государств не могло противостоять данной практике по причине отсутствия экономических ресурсов для обслуживания своей доли во внешних обязательствах. Россия и Беларусь заключили соответствующее Соглашение об обслуживании внешнего долга 20 июля 1992 г. В соответствии со ст. 3 выплата части долга, закрепленной за Республикой Беларусь, производится Российской Федерацией за счет переданной ей части активов Республики Беларусь.
В этом контексте важно отметить, что размер активов бывшего СССР, в отличие от внешних долгов, не был точно установлен. В печати указывалась сумма в 300 млрд. долларов США, почти половина которой приходилась на т.н. «безнадежную» задолженность СССР третьих государств. Тем не менее существовали и иные виды активов.
Практическим примером последствия соглашения о «нулевом варианте» может служить то, что 13 июня 1995 г. Совет Международной организации по какао информировал бывшие республики СССР о выплате России доли бывшего СССР в поступлениях от реализации буферного запаса какао. В частности, это действие было продиктовано отсутствием уведомления о правопреемстве в отношении членства в Организации со стороны какой-либо республики на территории бывшего Советского Союза, за исключением Российской Федерации, уведомившей о продолжении членства СССР в ноте от 3 февраля 1992 г. Первая выплата в пользу Российской Федерации была произведена в ноябре 1994 г. и составила 2 397 916,76 долларов. Во исполнение поручения Кабинета Министров Республики Беларусь от 6 сентября 1995 г. ряд министерств, в том числе Министерство иностранных дел Республики Беларусь, подтвердили правомерность выплаты всей суммы России, так как эта сумма относится к активам бывшего СССР, которые перешли к Российской Федерации в счет погашения внешнего долга на основании двустороннего Соглашения от 20 июня 1992 г.
Таким образом, консолидация позиции России как государства, продолжающего международно-правовую личность бывшего СССР, осуществлялась не только на основе признания таковой третьими государствами, но и ввиду практики государств-преемников, бывших республик Советского Союза. Один из примеров соответствующей практики - переход к России всех активов бывшего СССР в обмен на одностороннее обязательство последней в выплате внешнего долга.
1.2 Кодификационный процесс в сфере правопреемства государств по вопросам гражданства
1.2.1 Общие положения
Гражданство относится к внутренним аспектам правопреемства государств. Традиционно гражданство включалось в сферу исключительной компетенции государства. Однако уже с конца XIX в. вопрос о статусе населения, затрагиваемого правопреемством, широко обсуждался в доктрине международного права, рассматривался в ходе деятельности судебных органов, как международных, так и национальных.
Мнение о необходимости ограничения суверенной власти государств в сфере гражданства было высказано в консультативных решениях Постоянной палаты международного правосудия в 1923 г. (№ 4 - в отношении декретов о гражданстве Туниса и Марокко и № 7 - о приобретении польского гражданства в соответствии с Версальским договором 1919 г.).
Развитие международно-правовых стандартов в области прав человека после Второй мировой войны привело к тому, что объектом международно-правового регулирования становятся отдельные аспекты института гражданства (безгражданство, множественное гражданство и гражданство в связи с правопреемством). В современной доктрине признано, что институт гражданства регулируется внутригосударственным правом в пределах, установленных международным правом. Вместе с тем в контексте правопреемства государств международное право должно играть еще более важную роль, поскольку такие ситуации могут повлечь за собой изменение гражданства в самом широком масштабе.
За всю историю существования государств сложилась определенная практика поведения государства в ситуации правопреемства в отношении гражданства и места жительства соответствующих лиц. Правило «население следует за территорией» стало обычной нормой в отношении гражданства при правопреемстве. И все же единообразного подхода ко всем вопросам в сфере гражданства в связи с правопреемством до конца прошлого столетия сформировано не было.
Государственно-территориальные преобразования XX в. не только обогатили разнообразную практику государств в этой области, но и повлияли на активизацию работы международных организаций в направлении кодификации и прогрессивного развития данного аспекта института правопреемства. К настоящему времени принято около десятка международно-правовых актов, регулирующих (или касающихся) вопросов гражданства при правопреемстве государств.