Городская управа, как и дума, была впервые избрана в 1909г. Согласно Городовому положению 11 июня 1892г., члены управы избирались городской думой на четыре года из числа гласных (2 чел. – в безуездном городе, от 3 до 6 – в столичных, губернских и уездных городах) под председательством городского головы, относились к государственным служащим и расписывались по классам (чинопроизводство).
На городскую управу возлагалось:
- непосредственное заведование делами городского хозяйства и управления: ведение инвентаря городскому имуществу, текущих дел по городскому хозяйству, изыскание мер по его улучшению;
- сбор нужных для думы сведений и исполнение её решений;
- составление проектов городских смет, взимание и расход городских сборов;
- определение правил и сроков отчётности;
- отчётность перед думой о своей деятельности;
- сбор сведений о ценах на продовольствие, строительные материалы в городе для Томского губернского управления.
Городская управа больше, чем городская дума, зависела от губернской власти, являясь, по сути, коллегией выборных чиновников. Она подчинялась не столько думе, сколько правительственной томской администрации, утверждавшей выборных чиновников к должностям, фактически лишь рекомендованных думой, и увольнявшей их. Губернское начальство ревизовало деятельность управы, давало ей указания. Городское дело страдало не только от малочисленности членов управы, но и оттого что выбирать на городские должности приходилось не тех, кто был наиболее пригоден к исполнению соответствующих функций, а тех лиц, которые имели больше шансов на утверждение губернской администрацией. Не способствовала решению городских дел и принципиальная противоположность между думой как органом общественным и управой – организацией бюрократической, что нередко приводило к трениям, борьбе за лидерство. Совмещение в лице городского головы должности председателя городской думы и управы стесняло деятельность последней и оставляло возможность для произвола городского головы, состоящего на государственной службе. Однако случалось, что управе приходилось исполнять обязанности городской думы: если дважды не собиралось заседание думы, то подлежащие её рассмотрению доклады и заключения управы признавались равносильными постановлениям думы. Думой создавались и более общественного характера исполнительные комиссии из гласных и вообще из избирателей, подчинявшихся управе и вступавших в исполнение своих обязанностей с разрешения губернатора. Соизволение губернатора требовалось и для занятия должностей в городском управлении, в том числе по вольному найму.
Городская управа Новониколаевска прошла в своём развитии те же этапы, что и городская дума. В четырёхлетие 1913-1917гг. городскую управу возглавил В.И. Жернаков (ушёл с поста по состоянию здоровья), затем А.Г. Беседин (руководил думой до 30.04.1917г.). По данным на май 1916г., членами управы являлись Г.М. Кузнецов, Н.П. Ипполитов, М.А. Мокротоваров, П.Е. Майлов. При городской управе работали постоянные исполнительные комиссии: бюджетно-финансовая, школьная, квартирно-жилищная, продовольственная, строительная. Создавались также временные комиссии по разработке специальных вопросов: оценочная, водопроводная, трамвайная и другие.
При городской думе формировались также комиссии, контролирующие деятельность городской управы. Так, 29 сентября 1916г. рассмотрели и утвердили проект контрольно-ревизионной комиссии, которая создавалась при городской думе из числа гласных под председательством В.В. Скворцова. Комиссия должна была состоять не менее чем из четырёх членов и двух кандидатов к ним, избираемых городской думой на срок своего полномочия из среды гласных, не состоящих ни членами городской управы, ни председателями исполнительных комиссий. Кроме того, в комиссию приглашались два платных контролёра. Комиссия несла свои обязанности по мере необходимости:
- рассматривала и проверяла отчёты городской управы и др. исполнительных организаций, а также учреждений и предприятий;
- ревизовала кассу, делопроизводство городской управы и городского хозяйства.
Ревизионные акты, объяснительные документы представлялись городскому голове для сведения, а в конце каждого года, кроме того, отчёт о деятельности комиссии.
Упрощённое общественное управление в безуездном Новониколаевске обладало лишь исполнительными функциями и являлось, по сути, вспомогательной хозяйственной организацией Томского губернского управления, не отвечая потребностям быстро растущего города. При наличии некоторых элементов демократии (альтернативность, тайное голосование, возможность контроля со стороны избирателей за ходом выборов) за бортом избирательной компании в силу имущественного ценза, национальных признаков и др. осталось большинство граждан города. Однако, при всём несовершенстве избирательной системы и управленческих структур, созданием городского общественного управления в упрощённом виде было положено начало строительству административных органов власти и местного самоуправления в Новониколаевске.
1.2 Особенности развития органов городского самоуправления Новониколаевска (1917 -1919 гг.)
За этот период органы городского самоуправления менялись более пяти раз. Временами общее руководство и контроль над деятельностью городских органов брали на себя вышестоящие органы (Комитет общественного порядка и безопасности (КОПиБ), уездный совет), что создавало определённую сложность в деятельности городских органов самоуправления.
С 17 апреля 1917г. Новониколаевск являлся безуездным городом Томской губернии, численность населения которого составляла около 70 000 человек. Сразу после падения самодержавия в России, весной 1917г., наблюдается процесс возникновения общественных структур, претендующих на власть.
2 марта 1917г. членами Новониколаевского биржевого комитета, военно-промышленного комитета и ряда кооперативных организаций принимается решение о создании Временного комитета общественных организаций, но вскоре было принято решение о преобразовании этой структуры в Комитет общественного порядка и безопасности, председателем которого был избран Н.Е. Жернаков. После Февральской революции, в начале марта 1917 г., городской голова Новониколаевска А.Г. Беседин подал прошение об отставке, но Комитет общественного порядка и безопасности обратился к городскому голове с просьбой оставаться на своём месте впредь до новых выборов в городское самоуправление. В течение марта определяется порядок взаимоотношений с Городской думой, которая продолжает своё существование. 22 марта КОПиБ назначает в Городскую думу трёх комиссаров, а Городская дума 29 марта признаёт своё подчинение КОПиБ как единство законному представителю Временного Правительства. Таким образом, реальная власть в городе в марте – апреле 1917г. принадлежит КОПиБ.
Весной 1917г. в Новониколаевске одновременно существовали и сотрудничали между собой:
- КОПиБ,
- Городское народное собрание,
- Совет рабочих и военных депутатов.
Кроме того, продолжала действовать и Городская дума. Местный Совет рабочих и солдатских депутатов в этот период времени не претендует на власть и сотрудничает с КОПиБ.
18 марта 1917г. Новониколаевский Комитет общественного порядка и безопасности принял предложение Томского КОБа о создании системы народных собраний в городах и уездах губернии. 3 апреля в Новониколаевске проходят выборы в Городское народное собрание, которое в конце того же месяца формирует исполком во главе с эсером-кооператором А.К. Скворцовым. Уже 20 апреля 1917г. Новониколаевский КОПиБ передаёт свои функции по управлению городом Городскому народному собранию, а сам сосредотачивает своё внимание на руководстве созданным в апреле этого же года Новониколаевским уездом.
16 апреля 1917г. Временное правительство утвердило новые правила выборов гласных городских дум на основе прямого, всеобщего, равного и тайного избирательного права, с распространением его на военнослужащих. При этом были разделены должности председателя городской думы и городского головы. Указом от 9 июля существенно расширяется компетенция муниципальных органов.
1 мая 1917г. Временное правительство издало временное постановление «О производстве выборов гласных городских дум и об участковых городских управлениях». В этом постановлении говорилось, что «впредь до издания нового закона об общественном управлении городов устанавливаются временные правила о производстве выборов гласных городских дум в городах, в коих действует Городовое положение 1892г.». Согласно этому постановлению в городе Новониколаевске Томской губернии предстояло избрать 78 гласных.
В июне 1917г. Временное правительство вынесло постановление о земстве в Сибири, исполкомы губернских и уездных народных собраний были преобразованы во Временные земские управы. В июле 1917г. Новониколаевское уездное народное собрание стало земским.
В ноябре 1917г. в городе состоялись выборы в муниципальные органы власти; итоги выборов дали преимущество власти социалистов-революционеров, которые получили 42 места из 78 мест, в то время как большевики получили 12 мест и меньшевики – 7 мест. Первое заседание Городской думы Новониколаевска, на котором городским головой был избран А.К. Скворцов, состоялось 28 ноября. В этот же день сложило свои полномочия Городское народное собрание.