Вторая стадия законопроектной деятельности - это формирование концепции законопроекта. Мы считаем, что рамки правового регулирования данной стадии должны включать в себя правовое закрепление следующих компонентов:
- понятия «концепция законопроекта» и обязательность ее разработки для всех законов;
- структуры концепции законопроекта как обязательной совокупности определенных элементов;
- обязательности проведения комплексной экспертизы концепции законопроекта;
- обязательности обсуждения концепций наиболее важных законопроектов;
- разработки базовой концепции для взаимосвязанных законопроектов.
На сегодняшний день в Казахстанском законодательстве отсутствует определение концепции законопроекта, что, по нашему мнению, существенно затрудняет законопроектную деятельность, поскольку именно концепция законопроекта представляет собой как бы основной стержень, «скелет» будущего закона. [45, c.22]
Требуется относительно строгая законодательная дефиниция понятия «концепция законопроекта». Также должны быть нормативно закреплены требования к структуре концепции законопроекта, чтобы она представляли собой совокупность элементов, расположенных в определенной последовательности, то есть, были «стандартизованы». В юридической литературе активно дискутируется вопрос, должна ли готовиться концепция законопроекта при разработке каждого закона. На наш взгляд, ответ на этот вопрос должен быть положительным, при условии, что закон имеет собственный предмет правового регулирования. Кроме того, следует нормативно закрепить обязательность разработки концепций таких законопроектов. Если же в результате познания правовых потребностей общества возникает необходимость регулирования достаточно широкого спектра взаимосвязанных общественных отношений и оформились идеи создания нескольких законов, то для таких законопроектов представляется конструктивным разработка единой базовой концепции. Такая возможность, на наш взгляд, должна получить правовое оформление хотя бы в качестве рекомендательного характера. [46, c.2]
На данном этапе развития законотворческой практики, когда принципиально меняется подход к содержательной стороне процесса создания законов, все более важное значение приобретает институт экспертизы в законотворческом процессе. По нашему мнению, необходимо нормативно закрепить обязательность проведения экспертных оценок законопроекта еще на стадии создания его концепции. Причем экспертиза в данном случае должна носить комплексный и независимый характер. Именно многосторонняя (правовая, экономическая, экологическая, гендерная и т.д.) экспертная оценка концепции законопроекта позволит на ранней стадии определить «узкие места» в планируемом законодательном регулировании тех или иных общественных отношений.
Не менее важно предварительное обсуждение концепции законопроекта. Очевидно, что широкомасштабное исследование общественного мнения стоит проводить тогда, когда речь идет о концепциях законопроектов, способных существенно затронуть интересы граждан. Такие формы обсуждения, не связывая его участников готовыми формулировками, позволят лучше учесть общественное мнение, дадут возможность оценить полный спектр различных точек зрения, а значит, и больше вариантов для выбора наилучшего решения. Если же разрабатывается законопроект со специальным предметом, то необходимо выяснить мнение специалистов - теоретиков и практиков в той сфере общественной жизни, отношения в которой призван регулировать будущий закон. По нашему мнению, необходимо нормативно закрепить такой дифференцированный подход к вопросу обсуждения концепций законопроектов. [47, c.11]
На следующей стадии законопроектной деятельности осуществляются действия и операции по разработке текста законопроекта. Безусловно, палитра отношений, возникающих в процессе перевода концептуальных положений в конкретные нормативные предписания значительно богаче, следовательно, и формат правового регулирования многограннее. И все же представляется, что основополагающими моментами правовой регламентации данной стадии должно быть правовое закрепление:
- принципов разработки законопроекта;
- обязательности подготовки аналитических материалов о состоянии правового регулирования отношений, которые предполагается урегулировать разрабатываемым законопроектом;
- механизмов согласования интересов;
- возможности подготовки нескольких законопроектов на основе одной концепции;
- возможности конструктивного участия научных учреждений, общественных организаций в процессе разработки законопроекта.
Принципы подготовки законопроектов в предельно концентрированном виде несут информацию о том, в каком направлении должна совершаться юридическая деятельность. Безусловно, такие универсальные принципы, как законность, демократизм, научность, гласность, объективность, лежат в основе процесса разработки законопроекта, но предметную сторону этой стадии должны оформлять специальные принципы.
В научной литературе высказывалось мнение, что в основе всякой системной деятельности по созданию нового лежат следующие принципы: принцип концентрированности действий; принцип комплексности; принцип этапности.
При той динамике, которая присуща сфере правового регулирования, и глубокой взаимосвязи отношений, находящихся в этой сфере, разработка законопроектов немыслима без увязки с действующими нормативными правовыми актами. В связи с чем, перед началом разработки законопроекта необходимо подготавливать аналитические материалы о состоянии правового регулирования данных отношений или, справку о действующем регулировании по соответствующему вопросу. Важным представляется нормативное закрепление требования, чтобы тексты действующих нормативных правовых актов анализировались по контрольным экземплярам их официальных изданий, отражающим все последующие (после принятия) изменения и дополнения, внесенные в данные акты в официальном порядке. [44, c.33]
Объективная действительность создает почву для возникновения многообразных, очень часто разнонаправленных и противоречивых интересов отдельной личности, различных социальных групп, государства. По этой причине обязательной составляющей современной законопроектной деятельности должно стать согласование интересов и выработка общей законодательной воли. На наш взгляд, для того, чтобы в разрабатываемом законопроекте были закреплены наиболее совпадающие общественные интересы, механизмы согласования интересов должны быть достаточно обстоятельно разработаны и нормативно закреплены. В специально-юридическом (формально-юридическом) аспекте согласование интересов может быть представлено как набор разнообразных тактических приемов применения, технико-юридических средств выражения согласованных интересов в конструированном законе.
Современная законопроектная деятельность осуществляется в условиях гласности, которая обеспечивает плюрализм мнений и позиций по содержанию законодательного регулирования. В связи с чем, концепция законопроекта на стадии воплощения ее в полновесный текст может оформиться в несколько вариантов законопроектов. Подготовка альтернативных проектов на одну и ту же тему - примечательная новелла современной законотворческой практики. Представляется конструктивным нормативное закрепление возможности, а по некоторым, наиболее общественно значимым вопросам, и обязательности разработки нескольких альтернативных законопроектов. [44, c.34]
Процесс разработки законопроектов представляет собой творческую деятельность по созданию норм права как различных моделей, вариантов правового регулирования общественных отношений, что сопряжено с переработкой большого количества информации. Такая информация должна обладать достаточной полнотой и быть своевременно предоставленной. Желательно, чтобы разработчикам законопроекта была обеспечена возможность обращаться в государственные органы, общественные организации, научные учреждения с целью выделения специалистов для консультирования и участия в разработке проекта. На наш взгляд, это достаточно важное положение законопроектной работы следовало бы закрепить нормативно.
Заключительная стадия законопроектной деятельности носит комплексный характер, поскольку предполагает экспертизу, апробацию и обсуждение разработанного законопроекта. Многогранность данной стадии обуславливает ее весьма емкий правовой формат, основными элементами которого, на наш взгляд, должно быть правовое закрепление:
- обязательности проведения комплексной экспертизы законопроекта;
- использования компьютерных технологий при экспертной оценке качества законопроектов;
- сфер жизнедеятельности общества, по которым обязательно проведение апробации законопроекта;
- механизмов апробации;
- сфер жизнедеятельности общества, по которым обязательно всенародное обсуждение законопроекта;
- механизмов анализа, обобщения и учета замечаний и предложений, поступивших в ходе общественного обсуждения;
- сроков обсуждения.
На страницах юридической научной литературы встречаются предложения о проведении различного вида экспертиз: политической, организационной, правоприменительной, экономико-финансовой, правоохранительной, исторической, демографической, тендерной. Выводы экспертиз должны иметь форму комплексного заключения. [47, c.13]
Для научно обоснованного и полного анализа качества проектов законов целесообразно применять автоматизированную систему оценки качества проектов, основанную на применении современной компьютерной техники и технологии. На наш взгляд, необходимо нормативно закрепить обязательность использования компьютерных технологий, так как это позволит проводить более тщательный и всесторонний экспертный анализ. [48, c.6]