Несмотря на это, целесообразно считаться с социальными ожиданиями общественного сознания и стремиться к формированию таких отношений, в которых государство не будет пассивным созерцателем, индифферентным к положению граждан. Стремление государства освободиться от функции непосредственного "опекуна" своих граждан, т.е. преодоление государственного патернализма в социальной сфере сегодня воспринимается гражданами как невозможность или отказ от реализации социальных прав. В настоящее время важно найти ту "золотую середину", которая, с одной стороны, позволяет гражданам выражать свое индивидуальное "я", т.е. быть полностью свободным в рамках закона, а с другой - почувствовать на себе действенность мер социальной поддержки. Реализация отдельных социальных прав требует от государства активных положительных действий, направленных на их успешное воплощение, а не минимальную экономически обеспеченную констатацию. Сегодня, по статистике ООН, по уровню жизни наша страна находится на 60-м месте (т.е. между Малайзией и Доминиканской Республикой). Конституционные основы уточняются и детализируются в законодательстве. Правовую основу социальной защиты граждан составляет целый комплекс нормативных правовых актов. Особенностью правового регулирования социальной защиты являются ее динамизм и изменяемость. Объясняется это тем, что российская система социальной защиты в последние годы реформируется. Реформа направлена на приближение России к международным стандартам в социальной сфере, на повышение эффективности и результативности самой защиты, а также на обеспечение финансовой основы для государственной социальной поддержки.
К сожалению, ограниченные рамки статьи не позволяют остановиться на характеристике каждого из основных начал социальной защиты. Однако следует отметить, что основы социальной защиты, характеризуясь своей стабильностью и долговременностью, не должны уточняться в действующем законодательстве таким образом, чтобы утрачивалась их конституционная сущность. Анализ рассмотренных Конституционным Судом Российской Федерации дел по проблемам социальной защиты позволяет выделить следующие особенности законодательной регламентации социальной защиты.
Прерогатива законодателя по проведению мер социальной защиты в жизнь. Социальная защита связывается с надлежащей реализацией социальных прав, т.е. тех, которые гарантируются государством, посредством соответствующей конституциализации. Поэтому только закон определяет, кто и на каких условиях подлежит социальной защите, а также органы, имеющие соответствующие полномочия по реализации законодательно установленных мер социальной защиты. Указывая на специфику социальной поддержки граждан, Конституционный Суд Российской Федерации неоднократно отмечал, что государственная социальная поддержка реализуется посредством использования законодательных мер социальной защиты. В частности, в Определении Конституционного Суда РФ от 2003 г. N 382-О "По запросу группы депутатов Государственной Думы о проверке конституционности положений статей 8, 15 и 17 Федерального закона "О государственных пособиях гражданам, имеющим детей" суд констатировал, что использование тех или иных систем правового регулирования по оказанию государственной поддержки семьи, материнства и детства в качестве приоритетных в рамках единой государственной политики в области социально-экономического обеспечения является прерогативой законодателя. Таким образом, Конституционный Суд признал, что он не может осуществлять проверку конституционности норм, устанавливающих конкретные размеры пособий соответствующим категориям граждан. Иначе судебный орган предрешал бы вопрос о размерах пособий и иных форм достойного уровня жизни, что фактически означало бы оценку экономической целесообразности решений законодателя и нарушение конституционного принципа осуществления государственной власти на основе принципа разделения властей.
Исходя из указанного законодательного приоритета, на всей территории Российской Федерации должна обеспечиваться предсказуемость законодательной политики в социальной сфере. Социальная защита - это особая деятельность, которая ориентирована прежде всего на отдельные категории граждан. Их статус характеризуется тем, что в силу своих физиологических способностей, климатических или особых условий работы, состояния здоровья, возраста и др. особенностей они в условиях жесткой рыночной экономики нуждаются в государственной поддержке. Своевременная и прогнозируемая помощь позволяет таким категориям граждан не только планировать свое будущее, но и претворять в жизнь свои настоящие планы, не чувствуя свою "ущербность" в материальном плане. Например, в Постановлении Конституционного Суда РФ от 29 января 2004 г. N 2-П "По делу о проверке конституционности отдельных положений статьи 30 Федерального закона "О трудовых пенсиях в Российской Федерации" в связи с запросами групп депутатов Государственной Думы, а также Государственного Собрания (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия), Думы Чукотского автономного округа и жалобами ряда граждан" указывалось, что право на достойный уровень (в частности, пенсионное обеспечение), исходя из содержания конституционных норм, предполагает правовую определенность и связанную с ней предсказуемость законодательной политики в сфере пенсионного обеспечения[25]. Это необходимо для того, чтобы участники соответствующих правоотношений могли в разумных пределах предвидеть последствия своего поведения и быть уверенными в действенности механизмов государственной защиты.
Предсказуемость действий законодателя в социальной сфере связывается с еще одним важным критерием конституционности законодательного регулирования социальной защиты - недопустимости внесения произвольных изменений. Недопустимы любые изменения в угоду политических амбиций или какой-либо имущественной выгоды. Представляется важным отметить, что реформирование действующей системы социальной защиты должно исходить из интересов граждан. Степень социальной защищенности должна изменяться таким образом, чтобы не снижался уровень социальных гарантий. В случае необходимости изменения действующей системы социальных гарантий или отмены каких-либо мер социальной защиты законодатель должен учитывать, что недопустима отмена мер социальной защиты без их равноценной замены[26].
Конституционный Суд РФ, поддерживая проводимую сегодня реформу пенсионного законодательства, указал на то, что законодатель, внося изменения в пенсионное законодательство, не ухудшил положение пенсионеров. В частности, был не только пересмотрен принцип исчисления стажа для определения размера пенсии, но и сняты все ограничения на размер максимальной пенсии. Для отдельных категорий усилена защита их пенсионных прав. В своем решении суд указал, что, определяя правовые основания, условия назначения, порядок исчисления пенсий и их размеры, законодатель - исходя из экономических возможностей общества на данном этапе развития - должен стремиться к тому, чтобы постепенно повышать уровень пенсионного обеспечения, в первую очередь у тех, у кого пенсии ниже прожиточного минимума. Необходимо учитывать при этом, что установленные ранее меры достойного уровня жизни пенсионеров не могут быть отменены без равноценной замены[27].
В тех случаях, когда принимается закон, ухудшающий положение граждан, законодатель обязан предусмотреть компенсаторный механизм, устраняющий все негативные последствия данного шага. Предсказуемость действий законодателя по социальной защите, разумные изменения действующего законодательства, в основе которых лежит благо граждан, создает уверенность граждан в действенности социальных норм, гарантирует неизменность официально признанного статуса, на основе правовой определенности, сохранения разумной стабильности правового регулирования, точности и конкретности правовых норм. Конституционный Суд Российской Федерации в своих решениях неоднократно указывал на то, что неопределенность содержания правовой нормы не может обеспечить ее единообразное понимание. Она создает возможность злоупотребления исполнительной властью своими полномочиями, порождает противоречивую правоприменительную практику, ослабляет гарантии защиты конституционных прав и свобод, может привести к произволу и, следовательно, к нарушению принципов равенства, а также верховенства закона; самого по себе нарушения требования определенности правовой нормы, влекущего ее произвольное толкование правоприменителем[28]. Отсюда вытекает требование определенности, ясности, недвусмысленности правовой нормы, поскольку иное не может обеспечить ее единообразное применение и не исключает неограниченное усмотрение в правоприменительной практике и, следовательно, приводит к произволу.
2. Социальная защита должна осуществляться таким образом, чтобы был обеспечен принцип доверия граждан к закону и действиям государства. Доверие граждан к закону - это та основа, без которой не может существовать государство, провозгласившее себя правовым. В настоящее время авторитет закона, несмотря на усовершенствование законодательной техники, обновление состава Государственной Думы, оставляет желать лучшего. Особенно тщательно подготовленными, аргументированными и соотносимыми с реальной жизнью должны быть акты в сфере социальной защиты. Это связано с тем, что любые просчеты и недоработки законодателя негативно скажутся на положении социально уязвимых групп населения. Поэтому проводимая в стране отмена льгот должна быть не только экономически просчитана, но и политически прогнозируема. Думается, что любые оплошности законодателя будут подрывать авторитет государства, веру в справедливость власти и готовить почву для "социального взрыва". В решениях Конституционного Суда РФ неоднократно подтверждается правовая позиция, согласно которой изменение законодателем ранее установленных правил должно осуществляться таким образом, чтобы соблюдался принцип поддержания доверия граждан к закону и действиям государства. Кроме того, необходимо предоставлять гражданам возможность адаптироваться к вносимым изменениям посредством установления временного регулирования[29].