Екатерина II придавала огромное значение законодательству. По подсчетам историков, императрица за годы своего царствования издавала по 12 законов в месяц.
Одной из первых реформ Екатерины II было разделение Сената на шесть департаментов. Что улучшило управление страной, но Сенат лишился законодательной функции, которая переходила к императрице. С 1764 года было отменено гетманство на Украине. Екатерина считала, что вся страна должна управляться по единым принципам. В 1773 году был введен принцип веротерпимости. С 1765 года в стране приступили к межеванию земель. Но самым крупным мероприятием Екатерины II был созыв Комиссии для сочинения проекта нового Уложения.
Преследуя цель укрепить свое положение на престоле, Екатерина II созвала в 1767 году в Москве специальную Комиссию для составления нового свода законов Российской империи взамен устаревшего Соборного уложения 1649 года. В работе Комиссии участвовали 572 депутата от дворянства, крестьян и казачества. Крепостные крестьяне в работе комиссии не участвовали. Депутаты представили в комиссию примерно 1600 наказов. В качестве руководящего документа Комиссии 1767 года императрица подготовила «Наказ» – теоретическое обоснование политики просвещенного абсолютизма. «Наказ» был разбит на 655 статей, его текст составляли цитаты из сочинений просветителей. «Наказ» представлял собой цельное произведение, в котором доказывалась необходимость самодержавной власти в России и сословного устройства русского общества. Целью самодержавия Екатерина II объявляла благо всех подданных. Девизом Уложенной комиссии были слова: «Блаженство каждого и всех». Равенство людей понималось, как право каждого сословия обладать дарованными ему правами: для дворян свои установления, для крестьян – свои. В «Наказе» утверждалось, что только суд может признать человека виновным. Пусть и в сословной интерпретации, но в законодательство России вводилось понятие презумпции невиновности.
В центре обсуждения оказался крестьянский вопрос. Некоторые депутаты выступили с критикой отдельных сторон крепостничества. Работа Комиссии продолжалась более года. Под предлогом начала войны с Турцией она была распущена в 1768 году, так и не составив нового уложения. Из выступлений депутатов Екатерина II смогла составить представление о позициях различных групп населения. Материалы Уложенной комиссии предопределили законодательную практику императрицы. Таким образом, созывом Уложенной комиссии Екатерина II сделала попытку модернизации страны, создания законной самодержавной монархии.
Ещё одним крупным мероприятием Екатерины II в преобразовании управления страной стало принятие 7 ноября 1775 года «Учреждения для управления губерний». Впервые в российском законодательстве появился документ, определявший деятельность местных органов государственного управления и суда. Такая система местных органов просуществовала до реформ 60-х годов XIX века. А введенное Екатериной II административное деление страны сохранялось до 1917 года. По данному Учреждению страна делилась на губернии, во главе каждой губернии стоял генерал – губернатор. При губернаторе создавалось правление, ему подчинялся губернский прокурор.
Екатерина II отделила судебные органы от исполнительских. Каждое сословие получало свой суд. Суды были выборными, исключая суды нижней расправы (в уездах), которые назначал губернатор. Высшим судебным органом в стране становился Сенат, а в губерниях – палаты уголовного и гражданского суда, члены которых назначались государством. Новым для России стал Совестный суд, призванный мирить ссорящихся. Он был бессословным. Разделение властей не было полным, так как губернатор мог вмешиваться в дела суда. Сложившаяся система укрепления страной решала задачу укрепления власти дворянства, предотвращения крестьянских выступлений.
Преобразования и войны начала XVIII века требовали мобилизации человеческих ресурсов страны. Это неизбежно вело к восстаниям и волнениям. Царизм ужесточил карательную политику, ужесточая уголовно – правовое законодательство. Например, по Артикулу воинскому смертная казнь полагалась в 122 случаях. Наказание преследовало цель предупреждения преступлений путем запугивания. Казни совершались публично. Широко распространены были членовредительские наказания в форме отрубания руки, пальцев, отрезания языка, обрезания ушей и носа. При отсутствии регистрации преступников, обрезание ушей, носа, языка, отрубание пальцев, выжигание раскаленным железом знаков на лбу или плече служило для опознания уже однажды осужденных.
Тяжким наказанием являлась «торговая казнь», то есть битье кнутом. Применялись также наказания в виде битья батогами, плетьми, сечения розгами. Введены были наказания, заимствованные из-за рубежа: битье шпицрутенами (пропускание через строй) и каторжные работы – принудительный труд на строительстве каналов, балтийских портов, на уральских заводах. Членовредительские наказания и каторжные работы широко применялись в 40–50-е годы XVIII века, заменив смертную казнь, поскольку императрица Елизавета Петровна ее отменила. Смертная казнь была восстановлена при Екатерине Великой. Тюремное заключение применялось только для подследственных или для особо опасных политических противников режима. Широко использовалась ссылка и как мера наказания, и как способ заселения малолюдных окраин страны (ссылали с женами и детьми). Была заимствована с Запада такая мера наказания, как лишение всех прав состояния («шельмование»). «Ошельмованный» лишался чина, звания, сословной принадлежности, гражданских, семейных и иных прав. Брак в этом случае считался прекращенным, имущество переходило наследникам. Эта мера применялась как дополнительное наказание при приговоре к смертной казни или каторжным работам. Применялось и такое дополнительное наказание, как лишение «особенных прав и привилегий» – лишение офицерского звания или классного чина, дворянского достоинства, орденов и так далее, а также штрафы.
Уголовное право носило сугубо сословный характер. Чем знатнее был преступник, тем менее суровому наказанию он подвергался. За одно и то же преступление люди низших сословий наказывались кнутом, а дворяне, офицеры – отделывались лишением чина, штрафами, лишением свободы. Социальным низам даже за малозначительные преступления назначалась каторга. На каторгу ссылали нищих, беспаспортных людей, захваченных на дорогах или в городах. Полиция также занималась отловом проституток и ссылала их в «работные дома». При лишении свободы дворяне и офицеры отбывали срок не в тюрьмах, а в «крепости», что считалось менее позорящим, чем тюрьма. И смертная казнь для офицеров применялась в привилегированной форме – расстрел, что рассматривалось как «военная» смерть.
Убийство солдатом офицера, слугой – господина, женой – мужа, детьми – родителей считалось квалифицированным убийством и влекло казнь в виде колесования, четвертования или закапывания живьем в землю по плечи и оставления в таком виде до смерти. Даже за оскорбление солдатом офицера полагалось повешение.
Артикул воинский не имел общей части, но многие положения общего характера содержались в отдельных артикулах или в толкованиях к ним, имевших также силу закона. Новшеством было введение в Артикул понятия умышленного и предумышленного деяния. Различие между ними состояло в степени проявления злой воли. Умышленным преступлением, к примеру, было убийство в драке. А отравление рассматривалось как предумышленное. Наказание зависело от степени вины.
В Артикуле рассматриваются вопросы об обстоятельствах, смягчающих наказание и отягчающих их. Смягчающими обстоятельствами считались: совершение преступного деяния в состоянии аффекта, душевной болезни (по усмотрению суда это могло привести к освобождению от наказания), малолетство (суд мог отдать ребёнка родителям для воспитания розгами), крайняя необходимость (кража по мотивам голода), необходимая оборона, что могло привести к освобождению от наказания. Артикул вводил требования соответствия необходимой обороны средствам нападения. Отягчающими обстоятельствами считались групповые деяния, рецидив, кража часовым из склада, кража у товарища. В этом случае полагалось повешение. Отягчающим вину обстоятельством считалось совершение преступления в состоянии опьянения (в Соборном Уложении опьянение считалось смягчающим вину обстоятельством).
Виды преступления в Артикуле были примерно такими же, как в Соборном Уложении. На первом месте стояли преступления против церкви, православной религии. Дальше рассматривались преступления государственные, против порядка управления, правосудия, имущественные, против личности. Новым являлось то, что теперь преступления государственные понимались более широко, не только как направленные против государя. Поэтому теперь все, что было направлено против государя, его жены, наследника престола влекло смертную казнь. В Артикуле подчеркивалось, что наказуемыми были измена, шпионаж, переход на сторону неприятеля, сдача неприятелю крепости, корабля.
Новшеством являлось включение в Артикул раздела о преступлениях воинских. Неисполнение приказа, дезертирство, пропитие мундира и оружия, бегство с поля боя – полагалось повесить. За отступление без приказа и потерю знамени полк подлежал расформированию, офицеры предавались военному суду, а солдаты направлялись в штрафные части. Это положение петровского Артикула было заимствовано Сталиным в известном приказе №227 в июле 1942 года.
В Артикуле содержались положения о запрете мародерства, насилия над женщинами, стариками, детьми, грабежа жителей захваченных городов, поджогах и грабеже церквей, больниц, сиротских домов. За подобные деяния предусматривались тяжкие наказания, вплоть до смертной казни.