В-третьих, еще одним существенным фактором является формирование единственно сильной политической партии, поддерживаемой государственной властью, «ориентированной в большей степени на взаимосвязь с исполнительной властью, а не с обществом»[51].
Нельзя не заметить, что указанные обстоятельства сужают сферу действия принципов народовластия, народного представительства, разделения властей и федерализма. Необходимость введения новой модели формирования верхней палаты парламента России обусловлена тем, что она должна аккумулировать интересы регионов страны и искать пути их эффективного сочетания с общегосударственными интересами. Поэтому именно выборность Совета Федерации воплотит в себе демократическую процедуру формирования, при которой воля населения субъекта Федерации никем и ничем (региональными органами государственной власти, партийной волей) не будет опосредована.
Следует отметить, что в дискуссиях об изменении порядка формирования всегда поднимался вопрос о возврате к практике избрания членов Совета Федерации непосредственно населением субъектов РФ. В то же время точки зрения относительно прямых выборов верхней палаты парламента разделились. Одни авторы считают, что концепция прямых выборов неприемлема для современной России, обосновывая это рамками, установленными ч. 2 ст. 95 Конституции Российской Федерации, и необходимостью существенного отличия с точки зрения избирательного права депутатов Государственной Думы и членов Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации. Другие видят целесообразность для России прямых выборов населением субъектов РФ с необходимостью внесения поправок в текст действующего Основного Закона страны, несмотря на определенные трудности[52].
Тема выборности Совета Федерации в науке и практике конституционного права поднимает целый комплекс вопросов, один из которых - присутствие политических партий в его составе.
А.Н. Медушевский отмечает: противники нахождения партий в Совете Федерации указывают на то, что оно может существенно нарушить ход его деятельности, так как на голосование в палате будут влиять не только (или не столько) региональные интересы, сколько партийные[53]. То есть речь идет о несовместимости партийной принадлежности и обязанностей членов Совета Федерации представлять интересы субъектов РФ. Однако именно наиболее решительные критики палаты, с точки зрения А.Н. Медушевского, считают, что полная беспартийность оборачивается однопартийностью. Позитивное влияние партийного принципа в организации верхних палат парламента видит и Т.Ф. Ремингтон. Так, по его убеждению, партийность вовсе не осложняет работу, а дает избирателям дополнительную информацию и добавляет еще один элемент подотчетности депутатов избирателям, оставляя в то же время депутатам (даже членам правительственных партий в парламентских системах правления) свободу отстаивать свою особую позицию, поскольку сохранение Правительства у власти не зависит от дисциплинированной поддержки его предложений со стороны сенаторов[54]. Заостряем внимание именно на принципе многопартийности, ведь он «заложен в ценностях мировой парламентской теории и практики, в которую постепенно вписывается практика отечественная»[55]. Вместе с тем обращает на себя внимание некоторая непоследовательность федерального законодательства в отношении партийно-политической системы. Так, в свете новых реформ только политическим партиям принадлежит центральная роль в осуществлении избирательных прав граждан, несмотря на то, что Конституция РФ не содержит какого-либо упоминания об их приоритете в обществе. По оценке ряда ученых, «принципы политического многообразия, многопартийного, идеологического плюрализма не должны достигаться путем предоставления только политическим партиям преимуществ по отношению к другим общественным объединениям и структурам гражданского общества»[56]. Заметим, что реализация конституционного права гражданина Российской Федерации быть избранным в органы государственной власти - пассивного избирательного права - начинается с момента выдвижения кандидата. В соответствии с п. 10 ст. 2 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»[57] таким правом обладает гражданин Российской Федерации в отношении своей собственной кандидатуры (в порядке самовыдвижения) и избирательное объединение (политическая партия) в определении кандидата в выборный орган. Поэтому существенное значение к организации выборов в Совет Федерации имеет закрепление такого правового режима, который предоставлял бы возможность выдвинуть кандидатов в Совет Федерации не только двум возможным субъектам, указанным в Федеральном законе «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», но и другим общественным объединениям, заинтересованным в деятельности верхней палаты парламента[58].
При обсуждении той или иной модели выборов возникает и проблемный вопрос, связанный с возможным дублированием палат Федерального Собрания Российской Федерации по природе представительства. Некоторые исследователи придерживаются точки зрения, согласно которой при введении процедуры выборов в Совет Федерации непосредственно населением произойдет «фактическое уравнивание Совета Федерации и Государственной Думы по природе представительства»[59], превращение верхней палаты в «своеобразный дубликат нижней палаты, который за счет равного представительства всех субъектов Федерации обязан представлять интересы этих субъектов»[60]. Другие считают, что только поверхностное восприятие выборной модели Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации может привести к первоначальному выводу о дублировании природы представительства. В связи с чем ключевым моментом в этой проблеме является способ реализации идеи, а в частности выбор избирательной системы. Так, А.С. Автономов полагает, что сама концепция прямых выборов имеет право на существование, однако выборы, по его мнению, должны проходить таким образом, чтобы представители субъектов Федерации существенным образом отличались от депутатов, что достижимо только посредством использования сложных избирательных технологий[61]. В то же время, например, С.Д. Князев и К.В. Арановский придерживаются точки зрения, согласно которой «расчет на совершенство избирательных систем коренится лишь в надеждах, но не в действительных способностях удовлетворить полный набор избирательских нужд»[62].
Одной из существенных проблем выборной модели верхней палаты российского парламента является вопрос финансирования избирательной кампании. Можно предположить разрешить его следующим образом - установить обязательность совмещения проведения выборов членов Совета Федерации с выборами депутатов законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ. Такое предложение об обязательности совмещения обусловлено двумя факторами:
во-первых, позволит значительно сэкономить денежные средства на проведение избирательной кампании;
во-вторых, срок полномочий члена Совета Федерации будет исчисляться в зависимости от срока полномочий законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ. То есть срок полномочий представителя от субъекта Федерации в верхней палате парламента будет равным сроку полномочий законодательного (представительного) органа государственной власти соответствующего субъекта РФ.
Введение такого подхода позволит осуществить постепенный переход к выборной модели, обеспечит непрерывность деятельности верхней палаты российского парламента и сохранит принцип ротации.
Таким образом, Федеральный закон «О выборах в Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации»[63] должен закрепить концептуальные положения по формированию палаты федерального органа государственной власти по предлагаемой выборной модели без вмешательства регионов в исключительные предметы ведения Российской Федерации.
Еще одна серьезная проблема - возможность квалифицированной законодательной работы с точки зрения реального знания нужд и потребностей субъектов Федерации. Попытка найти компромисс между федеративным характером государственного устройства и парламентской природой Совета Федерации в законе от 05.08.2000г. № 113-ФЗ «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации» оказалась, как представляется, менее удачной, чем это ожидалось.
Даже те нынешние члены Совета Федерации, вроде бы и представляющие регион (в частности, среди них немало бывших руководителей органов государственной власти субъектов Федерации), не занимаясь конкретной законодательной и исполнительной деятельностью на местах, все более и более отрываются от практики и нужд региона. Они фактически занимаются лоббированием лишь отдельных интересов своих территорий и постепенно все в меньшей степени ощущают себя государственниками от субъектов Федерации.