Конечно, далеко не все принимаемые законы являются абсолютно новыми, имеют актуальный предмет правового регулирования, не являются дополнениями и изменениями в действующее законодательство, входят в приоритетную программу законодательных работ и т.д. Например, в 2005 г. таких (новых) законов было принято 68 (28,81% от числа принятых), в том числе 40 - о ратификации международных договоров (16,95%), 11 бюджетных (4,66%), а также 165 законов о внесении изменений в действующие законы (69,92%). Таким образом, более чем две трети принимаемых законов составили законы о внесении изменений в действующие законы[67], что, по мнению автора, составляет весьма значительное количество.
Не стал исключением и 2006 законодательный год. Было принято 277 федеральных и федеральных конституционных законов: впервые принятых федеральных законов - 73 (26,35% от числа принятых), 192 (69,31%) - о внесении изменений в действующие законы. Федеральные законы о ратификации международных договоров составили 13,36% к числу принятых (37), федеральные законы, изменяющие кодексы РФ, - 67 (24,19%), законы об установлении исполнения федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов - 13 (4,69%)[68]. Советом Федерации в 2006 г. было отклонено 6 законов. Государственной Думой повторно было принято 2 закона, и 3 закона отклонил Президент РФ.
В 2007 году было принято 337 законов, а в 2008 году – 332[69].
Актуальна проблема выравнивания баланса между первоначальными законами (с новым, самостоятельным предметом правового регулирования) и с производными (законы о внесении изменений и дополнений). Статистика свидетельствует о том, что объем производных законов составляет более 80%. Уменьшение количества первоначальных законов может свидетельствовать о том, что произошло насыщение правового пространства, что реформирование основных отраслей законодательства произведено и переход к новым экономическим и политическим отношениям совершился.
Таким образом, по-прежнему кодифицированное законодательство остается в России наименее стабильным. Все больше принимается интегральных законов, которые вносят изменения сразу в несколько федеральных законов и являются межотраслевыми.
Традиционно острой остается проблема участия субъектов Российской федерации в законодательном процессе. Существенно снижает роль субъектов РФ в законодательном процессе принятие закона в первом и окончательном чтении. В действительности эта проблема затрагивает права и законные интересы других участников законотворческой процедуры, так как ускоренные методы принятия законов вытесняют из законодательного процесса всех участников кроме депутатов Государственно Думы, членов Сета Федерации и субъекта, внесшего законопроект. Это происходит за счет исключения такой важнейшей стадии законодательной деятельности как внесение поправок. Фактически законопроект принимается в том первоначальном виде, в котором его внес субъект права законодательной инициативы. Практически во всех докладах Совета Федерации отмечались негативные последствия форсирования законотворческой процедуры, однако пока эти рекомендации не получили своего воплощения.
Зачастую принимаются неподготовленные законы. Закон обсуждается и принимается Государственной Думой, затем обсуждается в Совете Федерации, где высказываются замечания, но при этом закон принимается - при условии, что сразу после его вступления в силу начнется подготовка поправок к нему.
Можно констатировать следующее:
1) объективная сложность нового, постперестроечного периода законодательной деятельности заключается в том, что законодатель не столько был занят формированием нормативной базы для перспективной модернизации общественных отношений, сколько был вынужден приспосабливать действующее законодательство под отношения, уже существующие де-факто. Это обстоятельство не могло не сказаться на качестве законотворчества. В настоящее время эти издержки можно считать преодоленными;
2) для стабилизации отраслевой законодательной базы федеральным законодательным органам необходимо обратить самое пристальное внимание на качество кодифицированных нормативных актов, которые должны содержать принципиальные положения действующей правовой доктрины, а не подвергаться постоянному изменению в связи с принятием других нормативных актов. Решение данной проблемы зависит и от качества законодательного корпуса, и от степени восприимчивости парламента к результатам научно-теоретического анализа ведущих исследовательских центров России - Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ, Института государства и права РАН;
3) два уровня законотворческой деятельности, федеральный и региональный, определяют проблематику формирования качественного, непротиворечивого законодательства. Дальнейшее развитие этой системы может быть найдено как в рамках реализации программы государственного строительства, так и на пути создания общественных и смешанных по своему статусу мониторинговых структур. Первый вариант в значительной степени отражает предыдущий этап развития Российского государства, второй отвечает современным стандартам европейской демократии[70].
Без учета и глубокого осмысления указанных факторов эффективность и качество законотворческой деятельности в ближайшие годы могут быть недостаточны, так как динамика развития общественных отношений за последнее десятилетие превосходит динамику развития законодательства.
Наличие обозначенных проблем не может не влиять на качество законодательной деятельности Совета Федерации, что заставляет искать наиболее оптимальные варианты их разрешения.
В соответствии с Конституцией РФ (ст. 94, 95) парламент России называется Федеральным Собранием и состоит из двух палат – Совета Федерации и Государственной Думы. При этом по аналогии парламентами других стран, Совет Федерации неофициально называют верхней палатой, а Государственную Думу - нижней российского парламента. Предписывая такую систему взаимоотношений между палатами Федерального Собрания, авторы Конституции РФ исходили из следующих соображений. Государственная Дума как политический институт представительства интересов всего народа в делах управления государством должна играть ключевую роль в формировании и развитии российского законодательства. Совет Федерации должен, во-первых, как институт представительства интересов субъектов федерации обеспечивать их учет при формировании законодательства и, во-вторых, как палата, менее чем Государственная Дума подверженная влиянию партийно-политической конкуренции, обеспечивать устойчивость законодательного процесса по ключевым вопросам государственного управления.
В Федеральном Собрании представительскую функцию осуществляет Государственная Дума, депутаты которой избираются тайным голосованием всех граждан страны на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права. При установленном действующим законодательством порядке формирования Совета Федерации граждане страны непосредственного участия в его формировании не принимают.
Основное функциональное предназначение Совета Федерации – это представление и учет интересов субъектов российской Федерации при формировании российского законодательства на федеральном уровне. Однако нынешний состав Совета Федерации существенной мере не соответствует этому предназначению верхней палаты российского парламента.
По Конституции РФ Государственная Дума является и главным фактором процесса законодательной деятельности, а Совету Федерации отводится роль «порогового фильтра», наделенного ограниченными возможностями воздействия на законодательные решения Государственной Думы. Таким образом, можно констатировать, что Совет Федерации во многом утратил характер верхней палаты демократического парламента и так же, как и Государственная Дума приобрел черты, характерные для законодательных органов административного типа в авторитарных политических системах. При этом законодательная деятельность Совета Федерации основана на принятии - в первоочередном порядке по жестко регулируемой администрацией палаты бюрократической процедуре и без дискуссионно-конкурентного обсуждения - законов, инициаторами которых являются Президент и Правительство России.
Специфической особенностью Совета Федерации, обусловленной действующим законом о его формировании, является то, что каждый член этой палаты российского парламента обладает индивидуальным сроком полномочий. Полномочия члена Совета Федерации начинаются со дня вступления в силу решения о его избрании (назначении) соответственно законодательным органом или высшим должностным лицом субъекта федерации и прекращаются со дня вступления в силу решения об избрании (назначении) вместо нового члена совета Федерации.
Кадровые назначения, осуществляемые Советом Федерации, о которых говорится в п.п. «ж» ч.1 ст.102 (назначение судей Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ и Высшего Арбитражного Суда РФ, назначение на должность и освобождение от должности Генерального прокурора РФ) входят в механизм сдержек и противовесов в отношениях между ветвями власти и в федеративных отношениях.
Одной из существенных проблем выборной модели верхней палаты российского парламента является вопрос финансирования избирательной кампании.
Еще одна серьезная проблема - возможность квалифицированной законодательной работы с точки зрения реального знания нужд и потребностей субъектов Федерации. Попытка найти компромисс между федеративным характером государственного устройства и парламентской природой Совета Федерации в законе от 05.08.2000г. № 113-ФЗ «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации» оказалась, как представляется, менее удачной, чем это ожидалось.