После Февральской революции 1917 году Государственный совет фактически перестал существовать. 6 октября 1917 года был издан декрет Временного Правительства о роспуске Государственной думы и утрате полномочий членами Государственного совета. Так как предстояло созвать Учредительное Собрание, которое должно было разработать и принять Конституцию России (республиканского, парламентско-президентского типа).
24 декабря 1917 года Государственный совет был окончательно упразднен.
После Февральской революции ни Государственная Дума, ни Государственный Совет не возобновляли свою работу. Февраль 1917 года стал завершением краткой истории развития российских парламентских традиций в начале XX века.
1.2 Формирование парламента в Российской Федерации
О парламенте следует говорить лишь тогда, отмечает С.А. Авакьян, когда есть в совокупности такие признаки: наличие коллегиального представительного учреждения; характер парламентариев как народных представителей, их постоянная и оплачиваемая работа в данном качестве, социальный статус; определенные задачи и полномочия, круг дел парламента, формы, методы и стиль его работ.[17]
В первую очередь, у парламента есть набор функций, неотъемлемых для этого органа: представительство народа; законодательствование; участие в верховном руководстве делами государства (особенно влияние на формирование и осуществление внутренней и внешней политики страны, утверждение государственного бюджета, рассмотрение состояния и проблем различных сфер государственной жизни, их оценка, внесение предложений и рекомендаций); формирование или участие в формировании ряда государственных органов; осуществление в пределах своих полномочий функции парламентского контроля в области государственного строительства, деятельности других органов, исполнения бюджета и т.д.; возможность в определенных рамках и формах выполнять задачи объединения, содействия и организационно-методической помощи в отношении нижестоящих представительных органов, разумеется, не покушаясь на их самостоятельность.
Принятая 12 декабря 1993 года Конституция Российской Федерации[18] закрепила статус двухпалатного парламента России.
В действующей Конституции, принятой в 1993 г. формированию, структуре и функциям Федерального Собрания посвящена Глава 5. Само расположение ее в Конституции Российской Федерации – сразу вслед за главой «Президент Российской Федерации» и перед главой «Правительство Российской Федерации» – указывает на значение представительной и законодательной власти, ее место в системе разделения властей.
Статус Федерального Собрания – парламента Российской Федерации, основы его организации и деятельности определены в Главе 5. Согласно Конституции РФ Федеральное Собрание является представительным и законодательным органом Российской Федерации. Статус Федерального Собрания как представительного органа означает, что оно выступает официальным представителем всего многонационального народа России, формирует и выражает его волю. С наибольшей наглядностью это качество проявляется в утверждении государственного бюджета, ратификации и денонсации международных договоров, назначении и освобождении от должности федеральных должностных лиц, решении вопросов войны и мира. Качество легитимного представительного органа обеспечивается периодическим обновлением состава палат Федерального Собрания.
Законодательная функция Федерального Собрания включает принятие федеральных законов, их изменение и дополнение, а также парламентский контроль за их реализацией.
Наименование представительного и законодательного органа Российской Федерации – Федеральное Собрание – подчеркивает его федеративную природу, обязанность осуществлять свои полномочия в системе федеративных отношений и установленного ст.71-73 Конституции РФ разделения законодательных прерогатив.
В ст. 94 Конституции Российской Федерации указывается, что Федеральное Собрание является представительным органом Российской Федерации. Тем самым устанавливается, что формой государства является представительная, т.е. опосредованная выборами, парламентская демократия, в условиях которой формирование политической воли народа возлагается на народное представительство, самостоятельно принимающее наиболее ответственные решения.
В ст. 94 Конституции Российской Федерации Федеральное Собрание характеризуется и как законодательный орган Российской Федерации. В этой передаче парламенту законодательной власти реализуется принцип народного суверенитета как основы правопорядка.
Признание Федерального Собрания органом законодательной власти означает вместе с тем, что ни один закон Российской Федерации не может быть издан, если он не рассмотрен и не одобрен парламентом.
Структура парламента РФ в определенной степени отражает сущный характер самого органа государственной власти и обусловлена по меньшей мере тремя факторами:
1. федеральным характером российского государства;
2. сущностными признаками этого органа и особенностями его формирования;
3. функциональными закономерностями, основными направлениями его деятельности.
Исходя из структурных признаков, различают нижние и верхние палаты парламента.
Согласно ст. 95 Конституции, Федеральное Собрание состоит из двух палат – Совета Федерации и Государственной Думы. Государственная Дума представляет все население Российской Федерации, а Совет Федерации, часто именуемый верхней палатой, состоит из членов, представляющих все субъекты Российской Федерации. Совет Федерации призван выражать интересы местностей, региональные мнения и чаяния. Вместе с тем, Совет Федерации – государственный орган всей Федерации. Его решения и другие волеизъявления адресуются не тем или иным субъектам Российской Федерации, а государству в целом.
Конституция содержит лишь отдельные положения и нормы, которые могут быть отнесены к проблеме структуры Совета Федерации.
Во-первых, Конституция РФ (ст.96) предусматривает: порядок формирования Совета Федерации устанавливается федеральным законом.
Во-вторых, Совет Федерации состоит из членов Совета Федерации, причем одно и то же лицо не может одновременно являться членом Совета Федерации и депутатом Государственной Думы.
В-третьих, Совет Федерации избирает из своего состава Председателя Совета Федерации и его заместителей, которые ведут заседания и ведают внутренним распорядком палаты.
В-четвертых, в целом организационно-структурную основу Совета Федерации составляют корпус членов Совета Федерации и образуемые ими комитеты и комиссии. Перечень и конкретные функции комитетов и комиссий Совета Федерации содержатся в Регламенте Совета Федерации.
Более сложной и разветвленной является структура Государственной Думы. Это во многом обусловлено местом, ролью функциональным предназначением данной палаты в системе Федерального Собрания, ее конституционным статусом.
В самой Конституции РФ определен количественный состав, срок полномочий и частично правовой статус депутатов Государственной Думы, которые работают в ней на профессиональной постоянной основе, что вместе взятое составляет организационно-структурный фундамент Государственной Думы. Это достаточно разветвленная система комитетов и комиссий, а также депутатских объединений (фракций и депутатских групп) в Государственной Думе, что также определяет сложную структуру этой палаты, а комитеты и комиссии можно с полным основанием считать структурными образованиями Государственной Думы. К руководящим структурам Государственной Думы относятся: Совет Госдумы, а также Председатель Госдумы, его заместители, которые ведут заседания и ведают внутренним распорядком палаты.
В Федеральном Собрании палаты самостоятельно решают вопросы, относящиеся к их ведению, в соответствии с Конституцией. Она устанавливает в ст. 100, что палаты могут собираться совместно, лишь для заслушивания посланий Президента Российской Федерации, посланий Конституционного Суда Российской Федерации и выступлений руководителей иностранных государств.
Более того, Конституция предусматривает различную компетенцию для каждой из палат, обеспечивая тем самым систему «сдержек и противовесов» в деятельности Федерального Собрания.
Верхняя палата призвана смягчать решительность и поспешность, присущие деятельности нижней палаты. Эта задача, сугубо консервативная по своему существу, является одной из функций верхней палаты замедлить законотворчество, заставить парламентариев глубже вникать в проблемы, снизить влияние сиюминутных соображений в принятии законов - вот сверхзадача верхней палаты.
Конституций России отводит Совету Федерации в законодательном процессе самостоятельное место, наделив иго определенным объемом прав и обязанностей. В соответствии с мировой практикой законодательные полномочия верхних палат по формированию текста принимаемого закона следует рассматривать в двух аспектах; первый - возможность изменения текста при его непосредственном прохождении через верхнюю палату; второй - возможность отстаивать свою позицию при согласовании палатами несовпадающих позиций.[19]
Совет Федерации лишен права самостоятельно изменять текст закона, принятого Государственной Думой. Он вправе принять лишь одно из двух решений; одобрить закон, после чего он считается принятым парламентом в целом, либо отклонить его. Такая роль верхней палаты российского парламента может рассматриваться как определенная «слабость» ее законодательных полномочий, но в значительной мере эта «слабость» компенсируется усилением других составляющих ее законодательной компетенции[20]