Для удовлетворения этих потребностей местное самоуправление выступает, как особого рода «предприниматель», организующий и ведущий собственное хозяйство – коммунальное хозяйство. Оно основано на коммунальной собственности, обладающей специфическими чертами: подобно государственной собственности, коммунальная не может быть разделена на паи и передана частным лицам; подобно частной (гражданской) собственности, она представляет собой собственность территориального сообщества граждан и отделена от государственной собственности. Коммунальное хозяйствование осуществляется через систему публичных предприятий (служб), делившихся в практике дореволюционной России на три группы: приносящие доход, окупающие расходы и бездоходные. Объединение в руках органов местного самоуправления всех трех групп предприятий позволяет решить задачу удовлетворения публичных интересов в полном объеме за счет внутреннего перераспределения доходов в пользу бездоходных мероприятий (образование, здравоохранение, просвещение, общественное призрение).
1.3.2 Особенности местной власти
1. Детализация, конкретика, привязанность к конкретной местности. Хотя по природе местная власть схожа с государственной, т.е. имеет твердо установленные рамки (административные границы, а также права и обязанности, зафиксированные в законах), властные полномочия, имущество и средства для их реализации, местная власть отличается от государственной необычайной детализацией, конкретикой, привязанностью к данному месту. Государство имеет дело с общими тенденциями и закономерностями функционирования социальных групп людей (классов, сословий), местная власть – с конкретными особенностями конкретного сообщества в конкретный момент времени. Поэтому местная власть «работает» с конкретными предпринимателями и жителями, реагирует на текущее изменение ситуации.
2. Обязательное наличие выборных органов местного самоуправления.
3. Местная власть ответственна как перед государством, так и перед территориальным сообществом и действует, образно говоря, по «разрешению государства» и «доверию населения». «Разрешение государства» предполагает законодательное определение компетенции, прав, обязанностей органов местного самоуправления, коммунального имущества и средств для их исполнения. В ряде стран установлена судебная ответственность органов местной власти как юридических лиц за поддержание благосостояния местного сообщества на уровне установленных нормативов. «Доверие населения» означает не только выборы местной власти и право отзыва местных политических деятелей, но и подчинение населения решениям, выносимым органами местного самоуправления в пределах его компетенции.
4. Местное самоуправление – власть подзаконная, т.е. не имеющая возможности самореформироваться. Любые серьезные изменения в устройстве местной власти требуют законодательного разрешения со стороны государства.
Органы местного самоуправления хотя и имеют некоторые общие черты как с государственной властью, так и с гражданским самоуправлением отличаются от них особыми свойствами и составляют самостоятельную форму организации жизнедеятельности людей. Они обладают собственным содержанием, механизмом формирования, многообразными формами устройства и отличаются по способам «увязки» с центральными органами государственной власти.
Обратим внимание на три составляющих (стороны) самоуправления:
- Юридическая: право местного сообщества самому и под свою ответственность решать местные вопросы. Здесь под местным сообществом понимается естественное объединение граждан, образующих на определенной территории коллектив. Местное сообщество – юридическое лицо, обладающее публичными правами на своей территории.
- Экономическая: возможность строить свою жизнь для собственного блага и за свой счет. Иными словами, наличие финансов и имущества, достаточных для удовлетворения коллективных потребностей жителей (городской транспорт и связь, сооружение инженерных коммуникаций, строительство и содержание жилья, социально-культурной и бытовой сферы и др.).
- Политическая: создание собственных органов власти и управления, уполномоченных населением осуществлять компетенцию, доверенную законами страны этому сообществу.
Таким образом, самоуправление является властью особого рода, публичной властью или властью местного сообщества, действующей по уполномочию центра и на основе доверия населения.
1.4 Современные подходы к понятию местного самоуправления
Термин «самоуправление» используется многими, но в него, порой, закладывается разный смысл. Понятно, что «общественное самоуправление», «производственное самоуправление», «ВУЗовское самоуправление», «территориальное самоуправление», «местное самоуправление» – категории не тождественные.
Изучаемое нами «местное самоуправление» – явление многоплановое и его понятие не имеет однозначного определения. Одни авторы подчеркивают его институциональную составляющую и определяют его как систему местных органов, осуществляющих народовластие. Другие – делают упор на функциональную составляющую и определяют «самоуправление» как деятельность населения по управлению своими делами.
Проблемы местного самоуправления на протяжении многих лет находятся в центре внимания белорусских ученых и специалистов в области государственного управления. Однако в настоящее время многие из них остаются дискуссионными. Не достигнуто единство взглядов и в отношении самого понятия местного самоуправления. Ощущается недостаток публикаций по этим проблемам. Более глубоко они исследованы в России.
Анализируя историю местного самоуправления в России, Е.М.Ковешников отмечает, что российские ученые второй половины ХIХ в. – начала ХХ в. рассматривали местное самоуправление как коллективную деятельность общины по решению вопросов локального значения. Он приводит определения, данные рядом ученых.
Так, М.А.Курчинский полагал, что местное самоуправление представляет собой заведование всеми местными нуждами самим обществом.
По мнению В.В.Погосского, местное самоуправление есть управление через лиц, избранных населением.
А.И.Васильчиков называл самоуправлением систему, возлагающую на местных обывателей все тягости управления, с соответствующими правами. Он рассматривал самоуправление как один из видов управления. «Самоуправлением, – писал он, называется такой порядок управления, при котором местные дела и должности заведуются и замещаются местными жителями – земскими обывателями.
Как составную часть государственного управления, осуществляемую местными жителями, трактовали местное самоуправление В.П.Безобразов, Н.М.Коркунов и другие российские ученые.
Представители западной научной мысли ХIХ–ХХ вв. А.Токвиль, Р.Гейст, Л.Штейн, Лабанд, внесшие большой вклад в развитие теории местного самоуправления, также придерживались подобной точки зрения. Так, П.Ашпей определял его, как осуществление местными жителями или их представителями обязанностей и полномочий, которые им представлены законодательной властью или принадлежат им по общему праву.
К.Маркс считал, что самоуправление – это «народ, действующий сам и для самого себя», он «распоряжается сам и в своих интересах своей собственной общественной жизнью».
Осмоловский В.В приводит распространенное в европейской литературе определение немецкого ученого Г.Еллинека: «Самоуправление – это государственное управление через посредство лиц, не являющихся профессиональными государственными должностными лицами, – управление, которое, в противоположность государственно-бюрократическому, есть управление через посредство самих заинтересованных лиц».
Современные определения понятия «местное самоуправление», как правило, основываются на тех же научных подходах. Сегодня местное самоуправление рассматривается, в первую очередь, как самостоятельная, инициативная деятельность населения, имеющая целью удовлетворить свои нужды и интересы. В тоже время в научной литературе даются различные определения местного самоуправления, что связано с различным пониманием авторами места и роли местного самоуправления в системе государственного управления.
Например, российский исследователь В.И.Фадеев полагает, что «местное самоуправление – это система организации и деятельности граждан, обеспечивающая самостоятельное, под свою ответственность, решение населением вопросов местного значения, управление муниципальной собственностью, исходя из интересов всех жителей данной территории».
По утверждению С.А.Авакяна, «абсолютно недостаточно сказать, что местное самоуправление – это самостоятельное и под свою ответственность решение населением и избранными им органами местных дел (вопросов местного значения). В таком подходе отражено предметно-объектное содержание местного самоуправления, да еще его претензия на автономность. Кардинальное значение для понимания природы местного самоуправления должны иметь такие факторы, как: наличие или отсутствие государственно-властных начал в местном самоуправлении; его положение в общей системе управления, существующей в данном государстве и обществе; набор функций местного самоуправления; его материально финансовая база».
Декларация о принципах местного самоуправления в государствах – участниках Содружества, принятая Межпарламентской Ассамблеей государств – участников СНГ 29 октября 1994 года, под местным самоуправлением понимает систему организации деятельности населения (местных территориальных сообществ) для самостоятельного и под свою ответственность решения вопросов местного значения в соответствии с законами государства.