От частного права административное право, в частности, и публичное право в целом отличает сам принцип правового регулирования, функции и метод регулирования. В бытовом и профессиональном юридическом правосознании гражданское право противостоит, прежде всего, административному и уголовному. Частное право (помимо гражданского, это еще и трудовое, торговое) основано на принципе автономии и равенстве участвующих в регулируемых отношениях воль. Отрасли частного права призваны определять соотношение юридически автономных единиц в отношениях между ними, но не с государством. Там, где речь заходит о соотношении двух субъектов, один из которых наделен в правоотношении властными правомочиями, мы говорим о публично-правовых отношениях.
Таким образом, отграничение административного права от всех отраслей частного права выглядит довольно естественным и понятным. Так, трудовое право регулирует отношения, возникающие между работником и работодателем, т.е. субъектами, находящимися в служебной (трудовой) зависимости одного от другого. Административно-правовые отношения - это отношения, возникающими между субъектом, наделенным властными полномочиями по отношению к неограниченному кругу субъектов, не состоящих с ним в такого рода отношениях зависимости, и соответствующим субъектом права. Договорность трудовых отношений исключена в административно-правовых отношениях именно вследствие отсутствия каких-либо точек соприкосновения между управляющим и управляемым. Диалог между ними невозможен.
Предмет административного права крайне обширен и не может быть с легкостью определен конкретной сферой. Административно-правовые отношения - это, с одной стороны, отношения повседневные, отношения, в которые гражданин вступает ежедневно, переходя улицу по правилам дорожного движения, спрашивая дорогу у постового милиционера, заходя в паспортный стол для получения паспорта нового образца, уплачивая штраф за безбилетный проезд в троллейбусе и т.д. С другой стороны, административное право регулирует отношения, связанные с такими вопросами, которые вряд ли волнуют обывателя каждый день его жизни: вопросы организации мобилизационной подготовки, установление режима Государственной границы, определение правил введения военного или чрезвычайного положения. Кроме того, в сфере регулирования административного права находятся и все те отношения, которые возникают в связи с организацией самой государственной администрации, в том числе системой и структурой органов государственного управления, статусом государственного служащего и должностного лица.
Осветить весь спектр отношений, находящихся в сфере влияния норм административного права, невозможно. Недаром административное право обладает наиболее обширной из всех отраслей российского права, плохо поддающейся систематизации и вследствие этого слабо исследованной особенной частью. Более того, анализ системы административного законодательства также весьма затруднителен, поскольку круг источников административного права определить крайне трудно, а назвать хотя бы приблизительное их число и вовсе невозможно.
Между тем, выявление предмета административного права весьма актуально, поскольку предопределяет распространение на те или иные отношения административно-правового воздействия, которое, как мы увидим из дальнейшего материала, отличается значительным своеобразием и сопряжено с возможностью правомерного ограничения некоторых прав и свобод, закрепленных конституционно.
Все сказанное заставляет обратиться к теоретическому анализу наиболее общих родственных признаков всех отношений, относимых к предмету административного права, с целью выявления ключевого из них, определяющего принадлежность урегулированного нормой права отношения к разряду административно-правовых.
Администрация (от лат. administratio) переводится с латинского языка как "распоряжение, управление", и в этом видится ключ к раскрытию предмета отрасли, носящей соответствующее имя. Кроме того, администрация зачастую воспринимается как субъект управления, что, по большому счету, не меняет сути явления. Действительно, административное право регламентирует отношения, возникающие в связи с управленческой деятельностью (администрированием), по поводу взаимодействия управляющих субъектов (администрации) и управляемых. Так, Ю.А. Тихомиров в своем "Курсе административного права и процесса" указывает, что предмет административного права составляют тщательное регулирование содержательной деятельности администрации и ее связей, система административных процедур.
Однако остановиться на таком определении значило бы смешать в одном блоке отношений предметы таких отраслей, как право административное, конституционное, трудовое и т.п., поскольку во всех этих отраслях управленческие отношения, безусловно, присутствуют в качестве предмета. В частности, конституционное право определяет конституционные основы системы управления государством, базируя правовое воздействие на принципе разделения властей на законодательную, исполнительную и судебную власти. С другой стороны, трудовое право регулирует отношения между работником и работодателем, выступающим в лице своей администрации (в смысле управленческого центра).
Следовательно, необходимо сосредоточиться на том, какими особенностями отличаются управленческие отношения, регулируемые административными правом, в сравнении с другими аналогичными. Прежде всего, речь, безусловно, идет о государственных управленческих отношениях, то есть отношениях, возникновение, реализация и прекращение которых связано с государственными (а вернее - публичными) интересами. В частности, еще профессор А.И. Елистратов, говоря о науке административного права, указывал, что она "изучает правовые отношения в области государственного управления". Это означает, прежде всего, что административное право регулирует отношения, связанные с публичным управлением, то есть организацией общественных процессов в публичных целях. Соблюдение публичных интересов - это цель государственного администрирования и оправдание применения его методов. Следует иметь в виду, что, по меткому выражению того же Ю.А. Тихомиров: "то, в чем власть видит общее благо, может, на самом деле, и разойтись с интересами значительной части населения....Но, во всяком случае, правомерные требования правящей власти в современном государстве предъявляются к гражданам не как частный интерес правящих, а во имя общего блага".
Государственному управлению как центральной категории административного права посвящены работы виднейших специалистов в области административного права. В рамках науки административного права создана специальная теория государственного управления. Большинство учебных пособий по курсу административного права начинаются с раздела, посвященного государственному управлению. Здесь отметим, что понимание феномена государственного управления возможно в широком и узком смыслах. В широком смысле этого слова, государственное управление включает в себя и конституирование государственного механизма в целом (то есть предусматривает включение в спектр государственно-управленческих отношений и отношений конституционно-правовых). В узком смысле, государственное управление - это объект административно-правовых отношений.
Отношения, которые мы можем отнести к категории административно-правовых, должны быть достаточно конкретными и возникающими в рамках уже существующих конституционно установленных статусов и учреждений. Конституционное право определяет общие принципы и основы всего государственного устройства, в том числе и выделяет в системе органов государственной власти отдельную ветвь - исполнительную власть, силами которой реализуются многие конституционные принципы. Административное право призвано определять формы и способы осуществления исполнительных функций этой ветви власти посредством введения специальных режимов тех или иных отношений, возникающих по ходу реализации соответствующих конституционных положений. Ю.М. Козлов говорил о том, что главная особенность отношений, составляющих предмет административного права, состоит в том, что "они возникают, развиваются и прекращаются в сфере государственного управления, т.е. в связи с организацией и функционированием системы исполнительной власти на всех национально-государственных и территориальных уровнях России". Основой определения предмета административного права, данного в "Курсе административного права Российской Федерации" Б.Н. Габричидзе и А.Г. Чернявского, является положение о том, что общественные отношения, урегулированные нормами административного права, являются отношения "в сфере исполнительной власти", сложными и многоструктурными по своим взаимосвязям с другими отраслями российского права.
Д.Н. Бахрах дает развернутое определение предмета административного права: "предметом административного права Российской Федерации являются властеотношения, которые возникают в процессе формирования и функционирования государственной администрации (за исключением тех, которые регулируются нормами иных отраслей права), а также отношения, возникающие при применении любыми уполномоченными правом субъектами мер административно-правового принуждения, иных мер административного воздействия, рассмотрении во внесудебном порядке жалоб граждан".