Субъект бюджетного правоотношения либо принимает участие в распределении доходов и расходов между различными видами бюджетов, либо является участником бюджетного процесса, либо получает из бюджета денежные средства в форме бюджетного финансирования или бюджетного кредитования (бюджетной ссуды). Субъекты бюджетного правоотношения обладают одним из перечисленных выше признаков или несколькими признаками одновременно. Характерной особенностью бюджетного правоотношения является то, что оно не может, как правило, длиться свыше одного года и прекращается в конце соответствующего года, что не исключает возникновения нового бюджетного правоотношения между теми же субъектами. Важнейшими нормативными актами, регулирующими бюджетные отношения, являются:
- Закон РСФСР «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса РСФСР» от 10 октября 1991 г.;
- Закон РФ «Об основах бюджетных прав и прав по формированию и использованию внебюджетных фондов представительных и исполнительных органов государственной власти республик в составе Российской Федерации, автономной области, автономных округов, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, органов местного самоуправления» от 15 апреля 1993 г.2;
- Федеральный закон «О бюджетной классификации Российской Федерации» от 15 августа 1996г.3;
Указ Президента РФ «О некоторых изменениях в налогообложении и взаимоотношениях бюджетов различных уровней» от 22 декабря 1993 г.1 и др. Особое место в регулировании бюджетных отношений занимают нормативные акты, издаваемые Правительством РФ, правительствами республик в составе РФ, главами администрации других субъектов Федерации, органами местного самоуправления. Значительную роль в регулировании бюджетных отношений играют нормативные акты Министерства финансов РФ, министерств финансов субъектов РФ, финансовых органов других субъектов Федерации.
Совокупность нормативных актов, содержащих нормы бюджетного права, образуют бюджетное законодательство.
В юридической литературе содержится большое количество работ, посвященных исследованию бюджетного права, в частности полномочий различных субъектов бюджетного права. Эти полномочия выражаются в праве: получать определенные бюджетные доходы, распределять бюджетные средства по своему усмотрению, самостоятельно исполнять бюджет, используя предусмотренные им ассигнования. Бюджетные права Российской Федерации реализуются органами государственной власти: Федеральным собранием, Президентом Российской Федерации, Правительством Российской Федерации. Бюджетные права субъектов Российской Федерации реализуются соответствующими органами государственной власти субъектов Российской Федерации.
Бюджетные права местных (муниципальных) образований реализуются соответствующими органами местного самоуправления.
В соответствии с Законом РФ от 15 апреля 1993 г. проведено разграничение компетенции представительных и исполнительных opraнов власти субъектов Российской Федерации в области бюджетных отношений по формированию, использованию внебюджетных фондов и валютных фондов.
Положение о каждом внебюджетном и валютном фонде утверждается соответствующим представительным органом власти, принявшим решение об их образовании, в порядке и на условиях, установленных законодательством Российской Федерации.
Средства внебюджетных и валютных фондов находятся на специальных счетах, открываемых исполнительным органом власти, органом управления внебюджетным фондом в банковских организациях, они не подлежат изъятию и расходуются в соответствии с целевым назначением, определенным в соответствующем Положении о фонде.
Бюджетное устройство государства определяется его государственным устройством, закрепленным в Конституции РФ. В соответствии со ст. 1 Конституции РФ, Российская Федерация — Россия есть демократическое федеративное правовое государство с республиканской формой правления. Российская Федерация состоит из республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов — равноправных субъектов Российской Федерации.
Важнейшими принципами бюджетного устройства РФ являются единство, самостоятельность, полнота, реальность и гласность всех бюджетов, входящих в бюджетную систему РФ.
Единство бюджетной системы обеспечивается единством правовой базы, использованием единых бюджетных классификаций, единством форм бюджетной документации, представлением необходимой статистической и бюджетной информации с одного уровня бюджета на другой для составления консолидированного бюджета РФ и бюджетов субъектов Федерации, согласованными принципами бюджетного процесса, единством денежной системы. Единство бюджетной системы базируется на взаимодействии всех видов бюджетов, осуществляемого путем использования регулирующих источников дохода, и гарантируется единой социально-экономической политикой, проводимой в Российской Федерации.
2. Бюджетное право и бюджетные правоотношения
2.1 Понятие и содержание бюджетных прав
Бюджетное право России – это подотрасль российского права, часть финансового права, его ведущий институт; совокупность устанавливаемых государством общеобязательных норм, определяющих основы бюджетного устройства страны, составления, рассмотрения, утверждения и исполнения государственного бюджета и бюджетов субъектов РФ, входящих в бюджетную систему государства. Бюджетное право России также включает в себя перечень доходов и расходов бюджета, порядок распределения доходов и расходов между различными видами бюджетов, бюджетные права РФ, субъектов РФ, административно—территориальных единиц; регламентирующие бюджетный процесс, а также регулирующие формирование и использование государственных внебюджетных фондов в целях финансового обеспечения социально—экономического развития страны и других потребностей общества.
Предметом бюджетного права являются общественные отношения, возникающие с установлением бюджетного устройства и бюджетной системы РФ; с установлением структуры доходов и расходов бюджетной системы РФ и распределением их между бюджетами разного уровня; с разграничением бюджетной компетенции между РФ, субъектами РФ и органами местного самоуправления; с организацией бюджетного процесса, т. е. установления порядка составления, рассмотрения, утверждения и исполнения бюджета, составления, утверждения отчетов об использовании соответствующих бюджетов; с организацией контроля за исполнением бюджетов. Указанные группы общественных отношений, урегулированные нормами бюджетного права, являются бюджетными правоотношениями (ст. 1 Бюджетного кодекса Российской Федерации от 31 июля 1998 г. № 145–ФЗ (БК РФ)).
Нормы бюджетного права по своему содержанию подразделяются на материальные и процессуальные. Бюджетные материальные нормы закрепляют структуру бюджетной системы РФ и субъектов РФ, муниципальных образований, бюджетных и внебюджетных фондов, перечень доходов и расходов бюджетов, распределение их между различными бюджетами ит. д. К бюджетным процессуальным нормам относятся нормы, регламентирующие порядок составления, рассмотрения, утверждения и исполнения бюджетов РФ, ее региональных и местных бюджетов, а также порядок составления и утверждения отчета об исполнении бюджета.
Бюджетное право России разделяется на общую и особенную части.
Общую часть бюджетного права образуют нормы, закрепляющие общие принципы и методы деятельности государственных органов РФ и субъектов РФ, а также органов местного самоуправления в бюджетной сфере, основные полномочия субъектов бюджетных правоотношений. Нормы общей части бюджетного права конкретизируются в особенной части, где детально регламентируются полномочия всех субъектов бюджетных правоотношений, порядок составления и принятия бюджетов всех уровней и т. д.
Система источников бюджетного права в РФ закреплена в положениях ст. ст. 2–4 БК РФ. Бюджетное законодательство РФ состоит из БК РФ и принятых в соответствии с ним федеральных законов о федеральном бюджете на соответствующий год, законов субъектов РФ о бюджетах субъектов РФ на соответствующий год, нормативных правовых актов представительных органов местного самоуправления о местных бюджетах на соответствующий год и иных федеральных законов, законов субъектов РФ и нормативных правовых актов представительных органов местного самоуправления, регулирующих правоотношения, указанные в ст. 1 БК РФ (ст. 2 БК РФ).
Президент РФ имеет право издавать указы, которые регулируют бюджетные правоотношения на основании и во исполнение положений БК РФ. Правительство РФ имеет право принимать нормативные правовые акты. Федеральные органы исполнительной власти в пределах своей компетенции принимают акты, регулирующие бюджетные правоотношения, в случаях и пределах, установленных БК РФ, а также указами президента и нормативными актами Правительства РФ. При этом федеральные органы исполнительной власти принимают нормативные правовые акты, регулирующие бюджетные отношения, только по вопросам, отнесенным к ведению РФ.
Органы государственной власти субъектов РФ и органы местного самоуправления принимают нормативные правовые акты, которые регулируют бюджетные правоотношения, в пределах своей компетенции. На уровне субъектов РФ принимаются нормативные акты соответствующего субъекта РФ, регулирующие бюджетные правоотношения на его территории. Органами местного самоуправления принимаются нормативные акты, регулирующие бюджетные правоотношения внутри муниципального образования.
В случае противоречия между нормами БК РФ и других нормативных правовых актов всех уровней, регулирующих бюджетные правоотношения, применяются положения БК РФ.
В качестве источников бюджетного права предусматриваются также международные договоры РФ, нормы которых превалируют над национальным законодательством.