Основным источником бюджетного права является БК РФ. Важнейшими источниками бюджетного права являются Налоговый кодекс Российской Федерации (НК РФ), Федеральный закон от 15 августа 1996 г. № 115–ФЗ «О бюджетной классификации», а также правовые акты субъектов РФ и муниципальных образований, регламентирующие бюджетный процесс на своем уровне. Помимо этого, в систему источников бюджетного права входят законы и подзаконные акты, регламентирующие процесс распределения доходов и расходов бюджетов всех уровней, а также деятельность отдельных органов и организаций.
Бюджетный кодекс РФ относит к бюджетным правоотношениям отношения, которые возникают в процессе формирования доходов и осуществления расходов бюджета РФ, бюджетов субъектов РФ, бюджетов муниципальных образований и бюджетов государственных целевых бюджетных и внебюджетных фондов, осуществления государственных и муниципальных заимствований, регулирования государственного и муниципального долга, а также отношения, возникающие в процессе составления и рассмотрения проектов бюджета Российской Федерации, бюджетов ее субъектов, бюджетов муниципальных образований, утверждения и исполнения этих бюджетов, контроля за их исполнением. При этом БК РФ не дает общей характеристики или определения бюджетных правоотношений, а лишь ограничивается перечислением основных их видов.
Бюджетные правоотношения можно разделить на три группы:
1) отношения, возникающие в процессе составления, рассмотрения, утверждения и исполнения бюджетов РФ, субъектов РФ и муниципальных образований;
2) отношения, возникающие в процессе формирования доходов и осуществления расходов бюджетов РФ, ее субъектов и муниципальных образований, государственных внебюджетных фондов, а также отношения, возникающие в связи с государственным и муниципальным долгом;
3) отношения, связанные с определением правового статуса участников бюджетного процесса и их ответственности за нарушение бюджетного законодательства.
Субъектами бюджетных правоотношений являются:
1) Российская Федерация, субъекты РФ, а также муниципальные образования, которые участвуют в бюджетных правоотношениях через свои представительные и исполнительные органы в интересах соответственно РФ, субъектов РФ или муниципальных образований в целом;
2) представительные и исполнительные органы государственной власти РФ, субъектов РФ и муниципальных образований;
3) государственные и муниципальные организации (предприятия, учреждения) – получатели бюджетных средств.
Негосударственные организации, а также граждане субъектами бюджетных правоотношений не являются. Исключения составляют негосударственные организации, имеющие в соответствии с нормативными правовыми актами право на получение бюджетных средств.
Особенностью бюджетных правоотношений является то, что они ограничены во времени сроком действия бюджета: бюджетные правоотношения возникают 1 января соответствующего финансового года и прекращаются 31 декабря соответствующего финансового года.
В пункте 2 ст. 1 БК РФ указывается, что кодекс устанавливает правовой статус участников бюджетного процесса, правовые основы порядка и условий привлечения к ответственности за нарушение бюджетного законодательства РФ. Бюджетный процесс– регламентируемая нормами права деятельность органов государственной власти, органов местного самоуправления и участников бюджетного процесса, заключающаяся в составлении и рассмотрении проектов бюджетов, проектов бюджетов государственных внебюджетных фондов, утверждении и исполнении соответствующих бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов, а также в контроле за их исполнением.
Выделяют четыре стадии бюджетного процесса:
1) составление проектов бюджетов – подготовка экономического обоснования доходов и расходов бюджета;
2) утверждение проектов бюджетов – принятие нормативно—правовых актов о бюджете соответствующего уровня на очередной финансовый год;
3) исполнение бюджетов – получение доходов бюджета и распределение бюджетных средств в соответствии с нормативно—правовым актом о бюджете;
4) контроль за исполнением бюджетов и отчет об исполнении бюджетов – текущий контроль за использованием бюджетных средств в процессе исполнения бюджета и подведение итогов исполнения бюджета по окончании финансового года.
Бюджетный процесс на федеральном уровне регламентируется БК РФ, который также устанавливает общие принципы бюджетного процесса для бюджетов всех уровней. На уровне субъектов РФ бюджетный процесс регламентируется законами (в отдельных субъектах – кодексами) соответствующих субъектов. Муниципальные образования принимают свои нормативные правовые акты (положения и др.), регулирующие бюджетный процесс соответствующего муниципального образования.
Участниками бюджетного процесса являются Президент РФ, органы законодательной (представительной) власти РФ, ее субъектов и муниципальных образований; органы исполнительной власти РФ, ее субъектов, муниципальных образований; органы денежно—кредитного регулирования; органы государственного и муниципального финансового контроля; государственные внебюджетные фонды; главные распорядители и распорядители бюджетных средств; бюджетные учреждения, государственные и муниципальные унитарные предприятия, другие получатели бюджетных средств; кредитные организации, осуществляющие отдельные операции со средствами бюджетов; иные органы, на которые законодательством возложены бюджетные, налоговые и иные полномочия (п. 1 ст. 151 БК РФ).
Структура федеральных финансовых органов определяется указом Президента РФ, органом денежно—кредитного регулирования является Банк России. Органами государственного или муниципального финансового контроля являются Счетная палата РФ, контрольные и финансовые органы исполнительной власти, контрольные органы законодательных (представительных) органов субъектов РФ и представительных органов местного самоуправления (п. 4 ст. 151 БК РФ).
2.2 Особенности бюджетных прав (компетенции) РФ
Компетенция Российской Федерации в области бюджета в значительной мере определена наличием у нее суверенитета, в том числе финансового, который, согласно Конституции РФ, распространяется на всю ее территорию (ч. 1 ст. 4, ч. 2 ст. 67). Финансовый суверенитет РФ выражается, в частности, в ее исключительных правах в области финансов, которые не могут принадлежать организациям, физическим лицам и т.д.
Компетенция РФ в области бюджета весьма широка. В БК РФ она определяется через предметы ведения РФ в области бюджета, которые затем конкретизируются в бюджетных полномочиях органов государственной власти, выступающих от лица РФ.
Предметы ведения Российской Федерации в области бюджета определены в ст. 7 БК РФ. Однако надо иметь в виду, что законодатель подошел в ст. 7 БК РФ к определению предметов ведения Российской Федерации в области бюджета весьма широко. В ряде случаев он включил в эти предметы ведения функции, которые составляют предметы ведения не самой Российской Федерации, а уполномоченных ею органов. В других случаях он отнес к бюджетной компетенции РФ предметы ведения, которые в строго научном понимании составляют компетенцию РФ в области государственного долга и государственных вне бюджетных фондов.
С учетом вышеотмеченного, а также выработанного в науке понятия бюджетного права к предметам ведения Российской Федерации в области бюджета следует отнести следующие управленческие функции, закрепленные в ст. 7 БК РФ. Бюджетная компетенция Российской Федерации, субъектов РФ — установление общих принципов организации и функционирования бюджетной системы РФ;
— разграничение налогов и других доходов между уровнями бюджетной системы, а также распределение в порядке межбюджетного регулирования доходов от федеральных налогов и сборов, иных доходов федерального бюджета между бюджетами различных уровней бюджетной системы РФ;
— разграничение полномочий по осуществлению расходов между бюджетами разных уровней бюджетной системы РФ;
— определение основ составления и рассмотрения проектов бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ, утверждения и исполнения бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ, утверждения отчетов об их исполнении и осуществления контроля за их исполнением;
— определение основ формирования доходов, осуществления расходов из бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ;
— установление порядка составления и рассмотрения проекта федерального бюджета, утверждения и исполнения федерального бюджета, осуществление контроля за его исполнением, составления отчетности об исполнении и утверждения отчетов об исполнении федерального бюджета;
— рассмотрение проекта федерального бюджета, утверждение и исполнение федерального бюджета;
— установление порядка формирования доходов федерального бюджета;
— установление порядка и условий предоставления финансовой помощи и бюджетных ссуд из федерального бюджета бюджетам субъектов РФ и местным бюджетам;
— предоставление финансовой помощи и бюджетных ссуд из федерального бюджета бюджетам субъектов РФ и местным бюджетам;
— установление общих принципов и условий предоставления бюджетных кредитов;
— утверждение бюджетной классификации РФ;
— установление единых форм бюджетной документации и отчетности для бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ;
— установление оснований и порядка привлечения к ответственности за нарушение бюджетного законодательства РФ.
Предметы ведения РФ в сфере бюджета раскрываются (конкретизируются) через бюджетные полномочия тех органов, которые непосредственно реализуют бюджетную компетенцию РФ. К числу этих органов относятся Государственная Дума РФ, а также Федеральное казначейство. Бюджетные полномочия органов, выступающих от лица РФ, закреплены в Конституции РФ, а также в БК РФ.