В этих целях определены следующие основные организационно-правовые начала взаимоотношений законодательной и исполнительной властей:
1) каждая власть имеет точно определенную компетенцию без права той или иной власти вмешиваться в полномочия другой;
2) приостанавливать и отменять акты исполнительной власти законодательная власть вправе только в случае противоречия их Конституции и закону; не допускается отмена актов исполнительной власти по мотивам их нецелесообразности;
3) осуществляется взаимоконтроль представительной и исполнительной властей с той же, опять, целью, дабы одна власть не превысила своих полномочий в отношении другой;
4) гарантией же названных взаимоотношений между властями служит власть судебная, которая уполномочена разрешать споры между ними на основе Конституции, — как в центре, так и на местах.
Такое положение исполнительной власти в системе властей определяется Конституцией и законодательством, когда структура центральной власти базируется на принципе разделения властей в правовом государстве.
Исполнительная власть — вторичная подзаконная ветвь государственной власти, имеющая универсальный предметный и организующий характер, на которую возложена организационно-управленческая, исполнительно-распорядительная деятельность, осуществляемая определенными органами государства и должностными лицами, имеющими возможность, в случае необходимости, самостоятельно осуществлять физические, организационные и иные меры принуждения в административном порядке на основе и во исполнение законов с целью обеспечения повседневного (текущего) функционирования государства и его аппарата.
Объясняя функциональную природу деятельности исполнительной власти, мы тем самым раскрываем ее содержание.
В юридической литературе чаще всего функция понимается в двух смыслах:
1. Функция связывается с объектом административного воздействия (предметный подход). Соответственно различают такие функции исполнительной власти:
1) Обеспечение безопасности личности, общества, государства:
– обеспечение обороны;
– обеспечение общественного порядка;
– осуществление разведки и контрразведки;
– обеспечение охраны государственной границы и др.
2) Обеспечение развития экономики, осуществление административно-хозяйственной деятельности:
– руководство промышленностью;
– руководство транспортом;
– руководство сельским хозяйством;
– сбор налогов;
– содействие развитию предпринимательства;
– антимонопольная деятельность и др.
3) Обеспечение реализации социальной политики государства:
– организация образования;
– организация здравоохранения;
– организация научных исследований;
– организация социальной защиты и др.
4) Осуществление связей с другими государствами, с международными организациями (политических, экономических, культурных, научных, спортивных и т.д.).
2. Функция понимается как один из общих способов организации административного воздействия исполнительной власти на подвластных (инструментальный подход). В литературе такие функции чаще всего называют общими функциями управления.
Общие функции — это всеобщие, типичные способы информационного взаимодействия между субъектами и объектами социального управления. Это устойчивые, относительно самостоятельные, специализированные виды административной деятельности вообще. Каждая общая функция объективно необходима. Они отличаются друг от друга непосредственной целью, содержанием, процедурами осуществления, используемой информацией.
К числу общих функций можно отнести: прогнозирование, планирование, нормативное регулирование, методическое руководство, работу с кадрами, учет, контроль и др. Организовывать, осуществлять исполнительную власть — это значит прогнозировать, планировать, контролировать и т.д. Каждый субъект административной власти осуществляет несколько или хотя бы одну функцию.
Функциональное разделение труда закрепляется структурно, т.е. создаются особые звенья, которые занимаются планированием, учетом, контролем и т.д. Организационная обособленность — важный признак развитой и значительной по объему функции.
Поскольку общие «беспредметные» функции — это всего лишь научная абстракция, а в реальной жизни определенные субъекты воздействуют на конкретные объекты особым образом, то общие функции в реальной жизни конкретизируются, приобретают специфические черты. Так, существует не контроль вообще, а финансовый, внутриведомственный контроль, инспектирование и т.д. Особенности объектов и субъектов, их взаимоотношений, внешней среды серьезно влияют на административные функции, видоизменяют их, наполняют конкретным содержанием, обусловливают многообразие форм осуществления.
Отмечая специфику каждой общей функции, ее структурную обособленность, необходимо подчеркнуть, что в то же время все они являются частями одного целого. Их объединяет единая конечная цель, единая информационная природа, организационное единство осуществляющего их субъекта. Каждая часть активно взаимодействует с целым, а также с другими частями. Административная деятельность — целостная система, комплекс взаимосвязанных, взаимообусловленных функций.
Следует различать три группы общих функций:
I. Ориентирование системы:
– прогнозирование (предвидение изменений в развитии событий или процессов на основе имеющейся информации);
– анализ (обработка и осмысление информации, осуществляемые с целью изучения объекта управления, а в последствии оказания на него соответствующего управляющего воздействия);
– планирование (определение направлений, целей, задач и возможных результатов управленческой деятельности);
– нормативное регулирование (установление правового режима какой-либо деятельности и функционирования соответствующих структур);
– методическое руководство.
II. Обеспечение системы:
– кадровое обеспечение;
– материально-техническое обеспечение;
– финансовое обеспечение;
– организационно-структурное обеспечение (создание организаций, их структурных подразделений, реорганизация системы, распределение, перераспределение полномочий и т.д.);
– информационное обеспечение;
– правоприменительное обеспечение.
III. Оперативное руководство системой:
– непосредственное регулирование деятельности (на транспорте этим занимаются диспетчерские службы, в вузах — учебные отделы, в воинских частях — штабы. Они составляют графики, расписания, производят замены и т.д.);
– учет (систематический сбор сведений);
– контроль (проверка фактического положения дел с целью выявления и устранения отклонений в исполнении законов, планов, программ и принятия мер к нарушителям установленного порядка);
– оценка (всей работы, отдельных работников; выполнения конкретных заданий и т.д.) и применения мер воздействия (поощрения, наказания и др.).
Осветив функциональную природу деятельности исполнительной власти, мы раскрыли ее содержание.
Как было сказано выше, раскрыть содержание деятельности можно двояким образом: через перечисление объектов воздействия (предметный подход) и через перечисление способов воздействия (инструментальный подход). При определении компетенции органов исполнительной власти (государственной и муниципальной) используются одновременно оба подхода. Например, закрепляются полномочия по учету, контролю и определяются объекты контроля, учета.
Общие функции конкретизируются (персонифицируются) в функциях отдельных органов, должностей. Это обстоятельство лежит в основе определения компетенции структурных единиц.
власть правительство исполнительный
§2. Органы исполнительной власти: понятие и система
Очевидно, что если речь идет об исполнительной власти, о государственной деятельности по ее практической реализации, неизбежен вопрос о том, какому именно звену государственно-властного механизма, построенному на началах разделения властей, поручается такого рода деятельность. До того как Конституция РФ установила, что государственная власть в стране осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную (ст. 10 Конституции РФ), данный вопрос решался достаточно просто: на различных уровнях государственной организации была построена и соответствующим образом функционировала система органов государственного управления. Она полностью соответствовала одному из ведущих проявлений государственной власти, а именно — государственно-управленческой или исполнительно-распорядительной деятельности, осуществляемой наряду с законодательной и судебной.
Соответственно органы государственного управления в центре и на местах являлись основными субъектами административного права или же носителями административной правосубъектности. Иначе говоря, государственное управление как самостоятельный вид деятельности государства по реализации своих задач и функций имело специального, конституционно закрепленного субъекта.
Теперь конституционные нормы содержат ряд общих положений, из содержания которых можно получить известное представление как о самой исполнительной власти, так и о реализующих ее органах. Так, ч. 2 ст. 77 Конституции РФ говорит о том, что в пределах ведения Российской Федерации и субъектов Федерации федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов РФ образуют единую систему исполнительной власти в РФ. Так впервые появляется конституционное упоминание об органах исполнительной власти.
Республики, входящие в состав РФ самостоятельно устанавливают систему республиканских органов власти, включающую и органы исполнительной власти. Так, в ст. 99 Конституции Республики Татарстан[4] записано, что Кабинет Министров Республики — Правительство — является исполнительным и распорядительным органом государственной власти Республики.