Одним из полномочий федеральных министров как членов Правительства Российской Федерации является участие в заседаниях Правительства с правом решающего голоса (п. 1 ч. 1 ст. 26 Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации»). Эта же статья в ч. 2 уточняет, что Правительство Российской Федерации решает вопросы с обязательным участием федеральных министров или представителей федеральных министерств, к ведению которых отнесены эти вопросы.
В качестве руководителя федерального министерства, федеральный министр осуществляет координацию и контроль деятельности находящихся в его ведении федеральных служб и федеральных агентств. В этих целях федеральный министр осуществляет следующие функции:
– утверждает ежегодный план и показатели деятельности федеральных служб и федеральных агентств, а также отчет об их исполнении;
– вносит в Правительство Российской Федерации но представлению руководителя федеральной службы, федерального агентства проект положения о федеральной службе, федеральном агентстве, предложения о предельной штатной численности федеральной службы, федерального агентства и фонде оплаты труда их работников;
– вносит в Министерство финансов Российской Федерации предложения по формированию федерального бюджета и финансированию федеральных служб и федеральных агентств;
– вносит в Правительство Российской Федерации проекты нормативных правовых актов, относящихся к определенной ему сфере деятельности и к сферам деятельности федеральных служб и федеральных агентств, находящихся в его ведении, если принятие таких актов относится в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами к компетенции Правительства Российской Федерации;
– во исполнение поручений Президента Российской Федерации, Председателя Правительства Российской Федерации дает поручения федеральным службам и федеральным агентствам и контролирует их исполнение;
– имеет право отменить противоречащее федеральному законодательству решение федерального агентства, федеральной службы, если иной порядок отмены решения не установлен федеральным законом;
– назначает па должность и освобождает от должности по представлению руководителей федеральных служб, федеральных агентств, заместителей руководителей федеральных служб, федеральных агентств, за исключением заместителей руководителей федеральных служб, федеральных агентств, руководство деятельностью которых осуществляет Президент Российской Федерации;
– назначает на должность и освобождает от должности по представлению руководителя федеральной службы, федерального агентства руководителей территориальных органов федеральной службы, федерального агентства, за исключением руководителей территориальных органов федеральной службы, федерального агентства, руководство деятельностью которых осуществляет Президент Российской Федерации.
Также достаточно актуален вопрос о членстве должностных лиц Правительства Российской Федерации в деятельности политических партий. Федеральный конституционный закон «О Правительстве Российской Федерации» в качестве ограничения, связанного с пребыванием в составе Правительства РФ, не называет членство в какой-либо партии, а лишь устанавливает запрет на занятие должностей в общественном объединении.
Федеральный конституционный закон «О Правительстве Российской Федерации» 1997 г. не запрещает членам Правительства Российской Федерации состоять в политической партии и заниматься политической деятельностью.
Более того, существует мнение о необходимости формирования Правительства Российской Федерации по партийному списку, а именно: члены Правительства должны представлять интересы партий в исполнительной власти, Даже в юридической науке должности членов Правительства именуются политическими должностями. Думается, ныне существующий подход к проблеме вполне конструктивен. Законодательство о выборах скорректировало ситуацию и установило ограничения для лиц, участвующих в выборах, в связи с должностным и служебным положением. Соблюдение этих ограничений и должно явиться гарантией от возможных злоупотреблений должностного положения.
Принятие Федерального конституционного закона «О внесении изменений в статью 11 Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации»» вносит коррективы по данному вопросу[32]. Принятие этого закона направлено на уточнение права членов Правительства Российской Федерации являться членами политических партий.
Действующее законодательство устанавливает общее правило, согласно которому граждане Российской Федерации вправе вступать в политические партии. Это же правило действует в отношении лиц, запрещающие государственные и муниципальные должности, и лиц, находящихся па государственной и муниципальной службе — они могут быть членами политических партий.
При наличии в законодательстве приведенных выше ограничений (указанные лица не вправе использовать преимущества своего должностного положения или служебного положения в интересах политической партии, членом которой они являются) запрет, закрепленный в Федеральном конституционном законе «О Правительстве Российской Федерации», занимать должности в общественных объединениях, исключен как избыточный.
Ограничение снято, но остается в силе норма о недопустимости использования членами кабинета министров преимуществ должностного положения в интересах политических партии. Также остался еще один противовес — министры по-прежнему не могут быть связаны решениями партий при исполнении своих служебных обязанностей.
Исполнительная власть должна быть ответственна перед народом точно так же, как и власть законодательная. В этих целях приняты поправки в Закон о Правительстве. Действующий закон не запрещал министрам принадлежать к той или иной политической партии, но им возбранялось занимать какие-либо должности в общественных организациях, которыми являются и партии.
Решение данного вопроса находится в исключительном ведении Российской Федерации, поскольку вытекает из положений п. «г» ст. 71 и ч. 1 ст. 76 Конституции Российской Федерации.
Немало вопросов вызывает статус должности главы Правительственного аппарата. В соответствии со ст. 47 Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации» аппарат Правительства Российской Федерации возглавляет Руководитель Аппарата Правительства Российской Федерации — Заместитель Председателя Правительства Российской Федерации или федеральный министр. Как видно, данный Закон вводит еще одну так называемую «двойную» должность члена российского Правительства, которая опять же не предусмотрена ст. 110 Конституции Российской Федерации. Причем уже в действующей норме просматривается очевидная юридическая неточность. Получается, что возглавлять аппарат Правительства может либо Руководитель Аппарата Правительства — Заместитель Председателя Правительства Российской Федераций, либо только лишь некий федеральный министр. В последнем случае должность уже не двойная, а обычная, т.е. речь можно вести о том, что аппарат Правительства Российской Федерации может возглавлять, по сути дела, министр «без портфеля». При сохранении существующего подхода к определению статуса руководителя Правительственного аппарата, видимо, не лишним было бы внести все же уточнение и наряду с должностью «Руководитель аппарата Правительства Российской Федерации — Заместитель Председателя Правительства Российской Федерации» ввести должность «Руководителя Аппарата Правительства Российской Федерации — федеральный министр», т.е. вторую так называемую «двойную» должность.
Возглавлять Аппарат Правительства Российской Федерации должен Заместитель Председателя Правительства Российской Федерации или федеральный министр.
Важным направлением совершенствования системы исполнительной власти в России является уточнение правового статуса членов российского Правительства, одним из которых согласно действующему законодательству может быть федеральный министр, который как такового министерства не возглавляет, или как принято говорить министр «без портфеля». В отличие от постсоветской России, где такая должность является новшеством, во многих демократических государствах она давно признается нормой и на практике имеет весьма широкое распространение, когда речь заходит о членстве в Правительстве.
Заметный интерес представляет определение положения министра «без портфеля» среди членов российского Правительства. Министр «без портфеля» иногда характеризуется как должностное лицо, возведенное в ранг министра, которое является членом Правительства с правом решающего голоса на заседаниях Правительства[33]. Думается, что с таким подходом вряд ли можно согласиться. Следует четко разграничивать конституционно-правовой статус федеральное министра и статус лица, возведенного в ранг министра, как специальный административный статус отдельных должностных лиц в системе исполнительной власти.