Выше уже говорилось о том, что сужение структуры правового статуса до прав и обязанностей индивида либо полномочий должностного лица или органа власти вряд ли достаточно обоснованно, поскольку в правовом статусе различных субъектов имеют место и другие элементы, не сводимые к правам и обязанностям либо полномочиям, например гарантии.
В связи с этим Н.А. Богданова предлагает следующее структурирование категории правового статуса в конституционном праве:
- место в обществе и государстве, социально-политическая
роль и назначение;
- общая правоспособность;
- права и обязанности, или компетенция и ответственность;
- гарантии устойчивости и реальности правового состояния субъектов.[8,c.5]
В целом с подходом Н.А. Богдановой следует согласиться. Однако применительно к особенностям правового статуса органов местного самоуправления вообще и контрольного органа муниципального образования в частности в эту структуру необходимо внести некоторые коррективы. По нашему мнению, в муниципальном праве первый элемент структуры статуса должен быть сформулирован более узко — как положение субъекта в системе местного самоуправления (для должностного лица или органа — в системе органов местного самоуправления). Это связано с тем, что отрасль муниципального права, несмотря на свою важность, в отличие от конституционного права не является ведущей и базовой отраслью российского права. При этом отдельно нельзя не подчеркнуть значения порядка формирования данного органа местного самоуправления или наделения полномочиями соответствующего должностного лица.
А такой элемент правового статуса по Н.А. Богдановой, как общая правоспособность субъекта, в данном случае целесообразно рассмотреть вместе с компетенционно - функциональным блоком элементов правового статуса. В ч. 2 ст. 41 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 2003 г. указано, что органы местного самоуправления, которые в соответствии с этим Федеральным законом и уставом муниципального образования наделяются правами юридического лица, являются муниципальными учреждениями, образуемыми для осуществления управленческих функций, и подлежат государственной регистрации в качестве юридических лиц. Основаниями для государственной регистрации органов местного самоуправления в качестве юридических лиц являются устав муниципального образования и решение о создании соответствующего органа местного самоуправления с правами юридического лица.[6]
Что касается такого элемента правового статуса, как ответственность, то, по нашему мнению, речь должна идти не только об ответственности самого субъекта, но и шире — об ответственности за нарушение норм, регулирующих деятельности данного субъекта права, со стороны любых субъектов. В этом случае ответственность будет выступать одним из действенных средств обеспечения устойчивости и реальности правового состояния данного субъекта.[15,c.185]
Из вышеприведенных примеров очевидно, что такие элементы правового статуса субъектов, как мандат депутата и парламентские процедуры, присущи именно соответствующим субъектам общественных отношений.
Таким образом, структураправового статуса контрольного органа муниципального образования должна состоять изследующих элементов:
1) место контрольного органа муниципального образования в системе органов местного самоуправления;
2) порядок формирования контрольного органа муниципального образования;
3) компетенция контрольного органа муниципального образования;
4) гарантии деятельности и ответственность контрольного органа муниципального образования.
Перечисленные элементы правового статуса контрольного органа муниципального образования имеют определенное нормативное закрепление. Вопрос о нормативном закреплении правового положения органов, осуществляющих контрольную деятельность, рассматривался в отечественной юридической литературе.[15,c.186]
В.М. Горшенев и И. Б. Шахов приводят пример, когда контрольный орган или его должностное лицо, реализуя свою властную компетенцию, должны оперировать нормами, которые определяют сам характер разрешаемого юридического дела и одновременно оптимальный порядок достижения юридического результата. Этому, по их мнению, служат три группы норм.
Нормы первой группы закрепляют систему контрольных органов, принципы и порядок их организации и деятельности, компетенцию, основные задачи и направления деятельности, формы и методы проведения контроля, систему мер ответственности. Таким образом создаются предпосылки эффективного осуществления контрольной деятельности.
Нормы второй группы обеспечивают потребности самой контрольной деятельности и по своему характеру являются процессуальными. Они определяют оптимальные варианты контрольного процесса и направлены непосредственно на обеспечение эффективности достижения юридического результата. С помощью этих норм закрепляются организация деятельности контрольных органов и их должностных лиц, порядок применения мер ответственности, систему организационно-правовых гарантий осуществления контрольной деятельности, порядок выполнения предписаний контрольных органов, а также стабилизируют порядок проведения контроля.
Самая широкая по объему группа норм — третья, поскольку субъекты контроля в своей деятельности оперируют всей системой правовых норм. Нормы данной группы являются предметом контрольной деятельности, так как контрольные органы и их должностные лица в своей повседневной деятельности соизмеряют поведение подконтрольного объекта с предписаниями правовых норм, добиваются восстановления нарушений нормы права организационными средствами, а в случае необходимости вводят в действие правоохранительные средства.[9, c.48-49]
Важнейшим источником муниципального права, как и всех остальных отраслей российского права, является Конституция Российской Федерации. Как известно, ее нормы о местном самоуправлении вообще и конкретно об органах местного самоуправления довольно лаконичны. Поэтому впрямую на существование такого вида органов местного самоуправления, как контрольный орган муниципального образования, в Конституции не указывается. Однако необходимость нормативного закрепления статуса этих органов вытекает из смысла ч. 1 ст. 132, в которой устанавливается, что органы местного самоуправления самостоятельно формируют, утверждают и исполняют местный бюджет.[3]
А.А. Джагарян и Н.В. Шевченко пишут, что особым институтом муниципального контроля является контрольный орган муниципального образования, организация и деятельность которого нормативно опосредованы преимущественно в отраслевом законодательном и муниципальном правовом регулировании и своим юридическим первоначалом имеют конституционные нормы, содержащиеся, в частности, в абзацах седьмом и восьмом преамбулы, ст. 1 (ч. 1), 3 (ч. 1—3), 7 (ч. 1), 12, 24 (ч. 2), 32 (ч. 1), 57, 130 (ч. 1 и 2) и 132 (ч. 1) Конституции РФ.[4] Названные конституционные положения, взятые в системном единстве, оформляют государственно-значимую потребность муниципальных территориальных коллективов в рамках самоорганизации принимать ответственные решения об эффективном использовании финансово-экономических потенциалов муниципальных образований и соответственно контролировать их безусловное выполнение обязанными субъектами.[12]
Нельзя переоценить и значение Европейской хартии местного самоуправления. Несмотря на то, что контрольные органы местного самоуправления в ней непосредственно не упоминаются, она закладывает ряд принципов, значимых для всех органов местного самоуправления (самостоятельность, ответственность и т.д.).
Большинство современных муниципалистов признают решения Конституционного Суда РФ в качестве специфических (особых) источников муниципального права.[12,c.21-22] Есть решения, затрагивающие отношения по контролю в сфере муниципального управления, например Постановление «По делу о проверке конституционности отдельных положений Устава (Основного закона) Курской области в редакции Закона Курской области от 22 марта 1999 г. «О внесении изменений и дополнений в Устав (Основной закон) Курской области» от 30 ноября 2000 г. То есть они также в определенной степени касаются правового статуса контрольных органов муниципальных образований.
В соответствии с Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 2003 г. контрольный орган муниципального образования включен в структуру органов местного самоуправления (ч. 1 ст. 34). По предыдущему Федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 1995 г. такие органы на уровне местного самоуправления было тоже не запрещено создавать. Федеральный закон 2003 г. уже специально указал на этот вид органов местного самоуправления, хотя и не в числе тех, создание которых обязательно (ч. 2 ст. 34). Более того, данному органу посвящена специальная статья — ст. 38 «Контрольный орган муниципального образования».[6] Большое значение для установления правового статуса контрольного органа муниципального образования имеют нормы Бюджетного кодекса Российской Федерации. Так, принципиально важно следующее: в ст. 9 «Бюджетные полномочия органов местного самоуправления» указано, что органы местного самоуправления в соответствии с настоящим Кодексом и иными федеральными законами осуществляют следующие бюджетные полномочия: