- установление порядка составления и рассмотрения проекта местного бюджета, утверждения и исполнения местного бюджета, осуществления контроля за его исполнением и утверждения отчета об исполнении местного бюджета;
- составление и рассмотрение проекта местного бюджета, утверждение и исполнение местного бюджета, осуществление контроля за его исполнением, составление и утверждение отчета об исполнении местного бюджета.[5]
Однако из этих положений федерального законодательства авторы делают несколько иные выводы. По их мнению, из названных нормативных правовых актов следует, что контрольный орган муниципального образования (контрольно-счетная палата, ревизионная комиссия и др.) является обязательным элементом системы органов местного самоуправления, который формируется на муниципальных выборах или представительным органом муниципального образования в соответствии с уставом муниципального образования. Он имеет своим предназначением осуществление контроля за исполнением местного бюджета, соблюдением установленного порядка подготовки и рассмотрения проекта местного бюджета, отчета о его исполнении, а также за соблюдением установленного порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности. Если вторая часть данного определения бесспорна в том смысле, что просто заимствована из федерального законодательства, то с тем, что контрольный орган муниципального образования является «обязательным элементом системы органов местного самоуправления», согласиться сложно.[11]
Как уже указывалось, Федеральный закон 2003 г. контрольный орган муниципального образования в число обязательных для создания органов местного самоуправления не включает, да и Бюджетный кодекс РФ не дает оснований для столь категоричных выводов. Еще раз отметим: несмотря на мнение некоторых специалистов, создание контрольных органов в муниципальных образования не является обязательным (хотя в отношении некоторых видов муниципальных образований это явно неверное решение законодателя).[15, c.190]
Однако правовой статус контрольного органа муниципального образования, в том числе его положение в структуре органов местного самоуправления, описаны в Федеральном законе 2003 г. и других федеральных законов довольно лаконично. Таким образом, можно сделать вывод о том, что в решении этих вопросов многое отдается на усмотрение субъектов Российской Федерации и муниципальных образований. В законодательстве субъектов Российской Федерации и актах муниципальных образований, находящихся в пределах Южного федерального округа, также конкретизируется положение контрольных органов в системе органов местного самоуправления.
Контрольные органы местного самоуправления упоминаются в большинстве законов о местном самоуправлении субъектов Российской Федерации, находящихся в пределах Южного федерального округа. Есть пять подходов к законодательному закреплению их положения.
Первый подход используется в законах о местном самоуправлении республик Адыгея и Дагестан, Ростовской области. Здесь полностью дублируются положения Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 2003 г. о контрольном органе муниципального образования.
Второй подход применяется в законах о местном самоуправлении Астраханской и Волгоградской областей: в них отсутствуют упоминания о контрольных органах муниципальных образований.
Третий подход свойствен законам о местном самоуправлении Краснодарского и Ставропольского краев. В них только указывается на наличие контрольных органов муниципальных образований в структуре органов местного самоуправления, однако практически не конкретизируются положения Федерального закона 2003 г.
Четвертый подход используется в законах о местном самоуправлении Республики Калмыкия — есть некоторая конкретизация положений федерального закона. Например, в ч. 2 ст. 24 Закона Республики Калмыкия «Об организации местного самоуправления в Республике Калмыкия» указывается, что наименование, порядок формирования контрольного органа муниципального образования в соответствии с Федеральным законом определяются уставом муниципального образования.
Пятый подход — это наличие, например, в Волгоградской области Закона «О финансовом контроле на территории Волгоградской области», которым определяются правовые основы осуществления финансового контроля, принципы организации и осуществления финансового контроля, система органов финансового контроля, его формы. Данный опыт следует признать позитивным. Специализированный закон о системе финансового контроля следует принять во всех субъектах Российской Федерации (в том числе находящихся на территории Южного федерального округа).[15, c.191]
Как видно из вышеприведенных сведений, конкретика, касающаяся правового положения контрольных органов муниципальных образований, содержится в нормативных правовых актах местного самоуправления. Важнейшее значение среди них, естественно, имеют уставы муниципальных образований.
Комментируя эту ситуацию, А.А. Джагарян и Н.В. Шевченко говорят о том, что, устанавливая общие правовые основы муниципального контроля, Конституция РФ не предопределяет какой-либо конкретной публично - правовой формы удовлетворения названной потребности членов местного сообщества, не содержит в себе жестких посылок к ее строго определенному организационно-технологическому выражению. Однако она со всей очевидностью требует реального, то есть действующего и действенного, и подотчетного муниципальному территориальному коллективу механизма достижения заключенных в данной конституционной ценности целей. Следовательно, федеральный законодатель, законодательные органы субъектов Российской Федерации, а равно и представительные органы муниципальных образований, располагая известной свободой усмотрения при осуществлении в пределах своей конституционно очерченной компетенции правового регулирования механизма контроля местных сообществ за использованием финансово-экономических потенциалов муниципальных образований, во всяком случае, не вправе принимать решения, которые бы ставили под сомнение возможность его эффективного функционирования на основе устойчивых связей с населением муниципального образования, умаляли бы представительные начала в его правовой природе.
В тех же муниципальных образованиях, уставами которых предусмотрено создание контрольных органов, наблюдается определенное разнообразие в их наименовании. Так, в городе Майкопе Республики Адыгея, городе Нальчике Кабардино-Балкарской Республики — это контрольно-ревизионная комиссия, в городе Астрахани Астраханской области, городе Волгограде Волгоградской области, городе Махачкале Республики Дагестан, городе Сочи Краснодарского края, городе Ростове Ростовской области, Нефтекумском муниципальном районе Ставропольского края — контрольно-счетная палата, в Еланском муниципальном районе Волгоградской области, Шпаковском муниципальном районе Ставропольского края — ревизионная комиссия, по Типовому (примерному) уставу муниципального образования Республики Калмыкия — контрольная палата, в городе Элисте Республики Калмыкия — контрольно-счетная комиссия, в Майском муниципальном районе Кабардино-Баварской Республики — ревизионная комиссия Совета местного самоуправления.[11]
В соответствии с ч. 3 ст. 34 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления» только наименования представительного органа муниципального образования, главы муниципального образования, местной администрации (исполнительно-распорядительного органа муниципального образования) устанавливаются законом субъекта Российской Федерации с учетом исторических и иных местных традиций, т.е. данное положение не касается наименования контрольных органов муниципальных образований. Как уже отмечалось выше, наименование контрольных органов муниципальных образований в федеральном законодательстве не совсем отвечает их назначению. Это родовое, конкретное наименование выбирается при принятии устава муниципального образования и, как правило, соответствует назначению рассматриваемого органа власти, однако тоже не всегда (например, контрольная палата). Поэтому, возможно, следовало бы унифицировать наименования финансово-контрольных органов муниципальных образований в федеральном законодательстве.[6]
Кроме того, в уставах муниципальных образований редко подробно описывается правовой статус контрольных органов муниципальных образований. Большинство норм, регулирующих деятельность рассматриваемых органов публичной власти, содержится в специальных положениях.
Структура правового статуса контрольного органа муниципального образования должна состоять из следующих элементов:
1)место контрольного органа муниципального образования в системе органов местного самоуправления;
2)порядок формирования контрольного органа муниципального образования;
3)компетенция контрольного органа муниципального образования;
4)гарантии деятельности и ответственность контрольного органа муниципального образования.
Система актов, закрепляющих правовой статус контрольных органов муниципальных образований окончательно еще не сложилась, однако можно отметить следующие уровни этой системы.
Федеральный уровень(с учетом международных стандартов в сфере местного самоуправления — Европейской хартии и т.д.) — Конституция РФ, решения Конституционного Суда РФ, федеральное законодательство и федеральные подзаконные акты.
Региональный уровень — конституции и уставы субъектов Российской Федерации, законы субъектов Федерации, региональные подзаконные акты. При этом в Южном федеральном округе сложилось пять подходов к законодательному закреплению правового статуса контрольных органов муниципальных образований. Предлагается во всех субъектах Федерации принимать специальные законы о системе финансового контроля на их территории.