3. Рекомендации по усовершенствованию законодательной власти в Российской Федерации и в Республике Тыва
Законодательная власть играет не последнюю роль в системе разделения властей. Ведь одна из главных функций парламента – это контроль над действиями правительства и при необходимости корректировка его курса. Именно поэтому проблемы, которые возникают в процессе деятельности парламента, должны немедленно решаться. Проблемы в работе законодательной власти Российской Федерации и ее субъектов, в том числе и Республики Тыва, схожи и являются продолжением друг друга
Более подробно рассматриваются три основные проблемы, касающиеся деятельности законодательной власти, как на уровне Российской Федерации, так и на уровне субъекта - Республики Тыва.
Первая проблема связана с участием законодательных органов субъектов Российской Федерации (в том числе и Республики Тыва) в федеральном законодательном процессе
Период становления нового федерального законодательства после вступления в силу Конституции 1993г. характеризуется взрывным ростом числа принятых федеральных нормативных правовых актов (более 100 тыс., из них более 1000 федеральных законов). Небывалыми темпами развивалось правотворчество субъектов Российской Федерации, в частности, их законодательными (представительными) органами в Государственную Думу было внесено множество проектов федеральных законов.
К сожалению, в отчетах о работе, проделанной теми или иными субъектами права законодательной инициативы, значительное количество внесенных законопроектов или принятых законов часто преподносится как достижение. Однако такая активность имеет и негативную сторону, поскольку в условиях ускоренного правотворчества неизбежно снижается качество документов, возникают ошибки, приходится вносить изменения и дополнения даже в только что принятые акты. Следствием становятся разрушение системности российского законодательства, невысокое качество управленческих решений, неэффективность регулирования общественных отношений.
В России становление нового правового пространства осложнено особенностями федеративного устройства, большим количеством субъектов федерации, законодательные (представительные) органы государственной власти каждого из которых являются субъектами права законодательной инициативы по проектам федеральных законов.
Анализ законодательных инициатив, представленных в Государственную Думу субъектами Российской Федерации, показывает, что эти проекты имеют юридические недостатки, препятствующие в последующем принятию Государственной Думой соответствующих федеральных законов.
Наиболее часто в документах отмечаются такие дефекты: бессистемность правового регулирования; отсутствие предмета законодательного регулирования в представленных законопроектах, отсутствие нормативного содержания, декларативность; несоответствие Конституции РФ, федеральным конституционным законам, федеральным законам; отсутствие заключения Правительства РФ на проекты федеральных законов, предусматривающих расходы, покрываемые за счет средств федерального бюджета; отсутствие финансово-экономического обоснования, отсутствие перечня актов, подлежащих изменению или отмене, отсутствие пояснительной записки; положения о перераспределении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, расширении полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации; положения о регулировании сферы общественных отношений, относящихся к ведению органов местного самоуправления; положения, ограничивающие свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств; положения о регулировании отношений, уже урегулированных нормами федерального законодательства, неправильное применение норм федерального законодательства; в сопроводительных документах отсутствует общая характеристика и оценка состояния правового регулирования соответствующих общественных отношений; отсутствует анализ действующих в этой сфере законов и иных нормативных правовых актов; законопроекты не подкрепляются материалами правоприменительной практики; отсутствует оценка юридических, социально-экономических, политических последствий реализации предлагаемого закона.
Анализ работы Государственной Думы второго и текущего (незавершенного) третьего созывов свидетельствует о том, что законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации вносят в Государственную Думу от четверти до трети всех законопроектов, но до этапа подписания Президентом РФ из них доходят лишь единицы. В среднем всего около 2% законопроектов, внесенных субъектами федерации, становятся законами (2,3% во втором созыве и 1,8% в третьем созыве), значит, оставшиеся 98% оказались просто выброшенными "в корзину".
Таким образом, и количественные, и качественные характеристики вклада в федеральный законодательный процесс законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации неутешительны. Тезис о случайном, несистематическом характере участия субъектов Российской Федерации в правотворчестве подтверждается и анализом текстов уставов (конституций) субъектов Российской Федерации: во многих из них практически отсутствует нормативное регулирование осуществления законодательными (представительными) органами права законодательной инициативы по федеральным конституционным законам, федеральным законам, законам Российской Федерации о поправках к Конституции РФ. Это свидетельствует о невысокой значимости для субъектов федерации такой возможности, о низкой оценке самими субъектами их роли, степени влияния на законодательный процесс в Государственной Думе.
Тем не менее доля законопроектных инициатив субъектов Российской Федерации в Государственной Думе, как было показано, весьма значительна. Подчеркнем, что с момента внесения законопроектов в Госдуму стартует федеральная процедура, в обеспечении которой задействованы существенные средства; в подготовке прохождения законопроекта, анализе, проведении экспертизы участвуют депутаты, аппарат Госдумы. Но 98% сил, затраченных ими на законопроекты, инициированные субъектами федерации, не воплощается в конкретные результаты. Данный факт отнюдь не безобиден, учитывая, что израсходованное впустую рабочее время депутатов и аппарата могло быть отдано работе над законопроектами, ставшими впоследствии законами. Недоработки в этих законопроектах, неизбежные в условиях дефицита времени (а Государственная Дума перегружена законопроектами), отрицательно сказываются на качестве принятых законов и, в итоге, на качестве регулирования соответствующих общественных отношений.
В качестве одного из возможных путей решения проблемы можно предложить федеральному парламенту оказывать помощь законодательным (представительным) органам власти субъектов Российской Федерации в подготовке проектов федеральных законов на более ранней стадии. Данный способ уже предпочло другим правовое управление Аппарата Государственной Думы, и в настоящее время утверждено новое положение о правовом управлении Аппарата Государственной Думы, в соответствии с которым функцией отдела правового содействия субъектам права законодательной инициативы названа помощь законодательным (представительным) органам государственной власти субъектов Российской Федерации в определении предмета законодательного регулирования законопроектов, готовящихся к внесению в Государственную Думу, и в предварительной правовой оценке их концептуальных положений, методическая поддержка организации правовой экспертизы подготовленных к внесению в Государственную Думу законопроектов.
Чем было вызвано изменение акцентов в работе названного отдела правового управления?
Исследователи отмечают необходимость наделения федерального парламента функцией помощи и методического объединения применительно ко всем представительным органам власти в государстве. По мнению профессора С.А. Авакьяна, в Российской Федерации сложилась непонятная ситуация: созданы единая судебная система, единая система исполнительной власти, а единство системы представительных органов власти отсутствует. Между тем кто-то должен взять на себя задачи обобщения и распространения положительного опыта работы данного типа организации. Ответственность за это направление работы естественно возложить на правовое управление Аппарата Государственной Думы, куда в ходе федерального законодательного процесса стекаются законодательные инициативы всех субъектов.
Перед правовым управлением Аппарата Государственной Думы должна быть поставлена задача совершенствовать взаимодействие Государственной Думы и законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Для этого необходимо повышать уровень системной организованности законодательства в России, укреплять нормативно-правовую базу, упорядочивать законодательную деятельность на наиболее проблемном участке - участке взаимодействия федерального законодателя и субъектов права законодательной инициативы на уровне субъектов Российской Федерации. Полезными могли бы быть следующие меры.
В целях повышения эффективности участия законодательных (представительных) органов субъектов Российской Федерации в федеральном законодательном процессе представляется необходимым: