Между тем современные избирательные технологии предполагают значительные затраты задолго до официального опубликования решения о назначении выборов: распространение позитивной информации о деятельности будущего кандидата на выборный пост, проведение дорогостоящих социологических исследований и т.д. На практике «активизация политических дискуссий» в СМИ в период, предшествующий избирательной кампании, это не что иное, как предвыборная агитация с целью обеспечить преимущества перед конкурентами на предстоящих выборах. При этом наблюдается тенденция к сокращению сроков избирательных кампаний, то есть уменьшаются сроки, в течение которых финансовое воздействие на итоги голосования ограничено предписаниями избирательного законодательства.
Такое положение ставит различные партии в неравные условия. В этой связи целесообразно идти по пути регламентации партийных расходов в межвыборный период. В частности, в этот период можно ограничить осуществление избирательных расходов. С другой стороны, проблематично рекомендовать норму, существенно ограничивающую деятельность партий и при этом трудно реализуемую на практике. Расходы на предстоящие выборы довольно сложно выделить из других партийных затрат. В определенном смысле все расходы политических партий связаны с выборами, так как конечная цель партии заключается в завоевании власти путем участия в них. Поэтому представляются оправданными не слишком жесткие ограничения. В частности, можно закрепить предельный размер партийных расходов, осуществляемых за 4-5 месяцев до истечения срока полномочий выборного органа.
Более эффективным представляется ограничение политической рекламы на радио и телевидении. Пропаганда через электронные СМИ обходится партиям очень дорого и, как правило, на нее приходится значительная часть партийных бюджетов. При этом, как всякая реклама, она имеет мало общего с политической работой и функциями партий, но зато вынуждает их к поиску дополнительных финансовых источников. Вместе с тем, российские реалии являются серьезным аргументом против этого предложения. Ведь в этом случае «партия власти» получит еще одно преимущество.
От имени партии средствами избирательного фонда распоряжаются их уполномоченные представители по финансовым вопросам, которые назначаются решением съезда партии или представителей партий, вошедших в блок. В этом решении указываются их полномочия, в том числе право подписи финансовых документов, образец печати для финансовых документов. Новый Федеральный закон о выборах депутатов Государственной Думы предусматривает, что в решении о назначении уполномоченных представителей должно быть прямое указание на то, что лицо является уполномоченным именно по финансовым вопросам. Уполномоченные представители по финансовым вопросам регистрируются ЦИК России (ст.24, п.1). Таким образом, они наделяются полномочиями в особом публично-правовом порядке. Вместе с тем, их полномочия должны быть предусмотрены также в доверенности, выдаваемой на основании этого решения в соответствии с Федеральным законом о выборах депутатов Государственной Думы.
По смыслу закона никто, кроме уполномоченных представителей по финансовым вопросам, не вправе представлять партию в отношениях, связанных с финансированием избирательной кампании. Закон содержит также косвенный запрет гражданского представительства при расчетах за эфирное время и печатные площади. Платежное поручение филиалу Сбербанка о перечислении денег, разумеется, из избирательного фонда, предоставляется партией не позднее двух дней до дня их предоставления. В случае нарушения этого условия предоставление эфирного времени, печатной площади не допускается (ст.60, п.19;ст.61,п.13).
Однако практика пошла по другому пути. На выборах договоры на выполнение работ, оказание услуг в пользу объединений (блоков) с оплатой из избирательного фонда заключались не только лицами, которые не являлись уполномоченными по финансовым вопросам, но и при отсутствии у них гражданско-правовых оснований. При этом действия в интересах объединения (блока) без поручения с последующим их одобрением прямо противоречили закону, который предусматривает право лица заключить договор и реализовать товар, выполнить работы, оказать услуги, связанные с выборами, только после представления уполномоченным представителем по финансовым вопросам документального подтверждения согласия избирательного объединения (блока) на их оплату из средств избирательного фонда. В этих условиях отследить все каналы расходования средств фондов было практически невозможно, а институт уполномоченных представителей по финансовым вопросам оказался во многом нереализованным.
Это потребовало ограничения гражданско-правового представительства при расходовании средств избирательных фондов. Согласно новелле 2007 года, договоры с гражданами и юридическими лицами о выполнении предвыборных работ, оказании услуг заключаются лично уполномоченным представителем по финансовым вопросам избирательного объединения (блока) (ст.59, п.4). Указанная новелла, по сути, лишает партии права иметь на выборах гражданско-правовых представителей, за исключением случая приобретения товаров. Это довольно жесткое ограничение, хотя оно отвечает интересам контроля. Из ст39 закона также следует, что эта норма служит гарантией равенства кандидатов, в том числе выдвинутых в составе списка. Однако закон не предусматривает ответственности за нарушение нормы о личном заключении договоров. Признание договоров, заключенных в нарушение этого положения, незаконными сделками, в смысле ст. 168 ГК РФ, бесперспективно, так как влечет за собой возврат сторон в первоначальное положение.
Хотя закон не содержит ограничения числа уполномоченных представителей по финансовых вопросам, на практике неизбежны значительные трудности для партий при финансировании ими избирательных кампаний. Поэтому проблема требует компромиссного решения с учетом интересов партий и потребностей финансового контроля. Ее решению отчасти способствовало бы разрешение партиям открывать региональные избирательные счета и назначать региональных уполномоченных по финансовым вопросам. Запрет гражданско-правового представительства целесообразно распространить лишь на особый круг финансовых вопросов. В частности, только уполномоченные представители по финансовым вопросам должны заключать договоры и осуществлять расчеты со СМИ, а также с прочими контрагентами, если стоимость договора о выполнении работ, оказании услуг одного вида превышает 300-400 тыс. руб. Для представительства в иных случаях партиям можно разрешить заключать договоры поручения или комиссии, оговорив, что за действия гражданско-правового представителя партия несет ответственность, в том числе установленную избирательным законодательством, как за свои собственные.
Избирательное законодательство также устанавливает дополнительные требования к договорам на выполнение предвыборных работ, оказания услуг, а также условиям их заключения с некоторыми категориями контрагентов, В частности, в период избирательной кампании ограничивается оборот эфирного времени, печатных площадей, используемых для предвыборной агитации. Договор об их предоставлении заключается СМИ только непосредственно с партиями.
Избирательное законодательство ограничивает свободу определения сторонами цены договора (ГК РФ, ст.424). Запрещается как занижать, так и завышать расценки на предвыборные работы и услуги. Однако этот запрет действует только для юридических лиц. Целесообразно распространить его и на граждан, по крайней мере, зарегистрированных в качестве предпринимателей, что позволит избежать манипулирования расценками в отношениях с ними.
Понятие необоснованно заниженных и завышенных расценок в законе не раскрывается. ЦИК России в 2008 году разъяснила, что необоснованным является завышение или занижение расценок в два и более раза по сравнению со средними по соответствующему региону. Представляется, что такое толкование некорректно. Во-первых, оно ориентирует на простое сравнение условий договора и средних расценок по региону, оставляя без внимания исследование обстоятельств, с которыми связана обоснованность расценок (качество и объем работы или услуги, скорость выполнения заказа, обычно предоставляемые скидки и т.п.). В свою очередь, если брать за основу трудно определяемые средние расценки по региону, границы которого не установлены, это очень напоминает объективное вменение. Думается, что критерий необоснованности не является в данном случае оценочным понятием, которое требует количественного «измерения» по аналогии с существенной недостоверностью сведений о доходах и имуществе кандидатов. Это качественная характеристика цены конкретного товара, работы или услуги. Во-вторых, значение «не более, чем в два раза» выбрано совершенно произвольно, что позволяет безнаказанно манипулировать расценками в этих пределах. При квалификации занижения расценки необходимо использовать обычное ее значение у соответствующей организации, к примеру, на аналогичную работу, услугу с другими контрагентами. Вместе с тем, закон не запрещает выполнять иные предвыборные работы, оказывать услуги «в кредит», что создает определенную лазейку для злоупотреблений. Думается, что обязательным условием выполнения предвыборных работ, оказания услуг должно быть наличие суммы в избирательном фонде, необходимой для их полной оплаты. Можно даже обязать партии осуществлять предоплату некоторых из них, например, в размере 20-30 процентов от суммы договора. Так, обоснованной новеллой законов о выборах является обязательная предоплата изготовления предвыборных печатных агитационных материалов.