По общему правилу частное финансирование избирательных кампаний партий и кандидатов должно производиться исключительно через их избирательные фонды. При этом законом запрещается любая их финансовая (материальная) поддержка помимо фонда. Указание на материальную поддержку означает предоставление имущества (автомобили, оргтехника, помещения, расходные материалы и т.д.) для целей избрания. Использование соответствующего имущества должно быть оплачено из избирательного фонда.1 Материальная поддержка будет иметь место и в случае проведения предвыборной агитации и совершения других действий в пользу партий и кандидатов. «Административный ресурс» имеет вполне конкретное финансовое измерение - в виде стоимости эфирного времени, используемого без оплаты из избирательного фонда, труда «бесплатных» сборщиков подписей и т.п.
Исключением из указанного правила является добровольное бесплатное личное выполнение гражданином работ, оказание им услуг по подготовке и проведению выборов без привлечения третьих лиц (Федеральный закон о гарантиях избирательных прав граждан, ст.59, п.5). Такое определение представляется не вполне удачным в технико-юридическом отношении. Выборы определяются Федеральным законом о гарантиях избирательных прав граждан как одна из форм прямого волеизъявления народа (ст.2), что сужает круг отношений, на которые распространяется действие этой нормы. По закону подготовку и проведение выборов осуществляют избирательные комиссии, а не партии и кандидаты. Поэтому правильнее говорить о подготовке и проведении избирательной кампании кандидата, партии.
Стоимость лично выполненных работ, оказанных услуг законом не ограничивается. Одинаково правомерны услуги распространителя агитационных материалов и юриста, хотя их цена в обычном гражданском обороте существенно отличается. Поэтому ссылка на это положение фактически позволяет партиям, кандидатам оплачивать наличными деньгами дорогостоящие предвыборные услуги юристов, бухгалтеров, политических консультантов минуя избирательный фонд, так как доказать такие факты весьма сложно.
На практике преобладает расширительное толкование права гражданина лично выполнять работы, оказывать услуги. Разовое оказание услуг, например, с использованием личного автомобиля, компьютера или квартиры гражданина обычно не рассматривается как нарушение. То есть при решении вопроса о соблюдении или нарушении этой нормы учитывается количество оказанных услуг, объем выполненных работ. Указанный подход, однако, способен повлечь нарушение равноправия как избирателей, так и партий. Поэтому в законе следует закрепить четкие критерии правомерности оказания такой поддержки. В частности, должен действовать запрет использования гражданином своего имущества, за исключением случаев, когда его стоимость незначительна.
В законе можно также указать, что все транспортные, командировочные и прочие расходы, которые производит гражданин при осуществлении деятельности в поддержку партии, кандидата подлежат оплате из средств избирательного фонда. В этом случае он, как правило, привлекает других лиц (транспортные организации, гостиницы и т.д.). Это позволит привлечь к ответственности лиц, финансирующих массовые хорошо организованные мероприятия в поддержку определенных партий, кандидатов с участием большого числа граждан, которые агитируют, осуществляют функции наблюдателя и т.п. якобы бесплатно. При этом они, как правило, постоянно проживают в другом регионе, а все их поездки, питание, проживание и другие расходы оплачиваются «теневыми» спонсорами избирательной кампании. Критерием допустимости выполнения работы, оказания услуги может быть также ее стоимость, точнее минимальная сумма, ниже которой поддержка будет правомерной в силу ее малозначительности.
Косвенная поддержка избирательных кампаний партий и кандидатов осуществляется также через такие каналы как обеспечение бесплатного доступа к СМИ, налоговые льготы, бесплатное предоставление государственными и муниципальными органами помещений для встреч с избирателями и мест для размещения печатных агитационных материалов. Важнейшее значение имеет предоставление бесплатного эфирного времени для предвыборной агитации, с которой связаны главные моменты избирательного процесса. Однако агитация невозможна без финансового обеспечения, что предопределяет ее неразрывную связь с институтом финансирования выборов. При этом речь идет о государственных и муниципальных организациях телерадиовещания и периодических печатных изданиях, на которые возложена обязанность по предоставлению бесплатного эфирного времени, печатной площади,
В новом Федеральном законе о гарантиях избирательных прав граждан перечень таких СМИ расширился за счет телерадиокомпаний и периодических печатных изданий с государственным (муниципальным) участием в уставном (складочном) капитале. Вместе с тем, большинство этих СМИ их предоставляли и раньше, поскольку их учредителями (соучредителями) выступали, как правило, государственные (муниципальные) органы или организации. Другая новелла Федерального закона о гарантиях избирательных прав граждан касается организаций, получающих от государства финансовую поддержку. Законодатель отказался от установления объема бюджетного финансирования СМИ, при котором они должны бесплатно оказывать свои услуги. В то же время уточнено, что оно должно осуществляться в форме субсидий или субвенций на текущее функционирование за счет федерального бюджета, бюджета субъекта Федерации (муниципального бюджета). Таким образом, новый закон вносит необходимую определенность в регулирование этого вопроса.
Ключевым является вопрос о том, за счет каких средств должны оплачиваться соответствующие расходы СМИ, что позволит понять существо правоотношений между ними и партиями, кандидатами. Согласно Федеральному закону о гарантиях избирательных прав граждан 1997 г. они покрывались за счет текущего бюджетного финансирования соответствующих СМИ (ст.40, п. 5; ст.41, п.1). Из этого положения косвенно вытекало право СМИ, не получивших бюджетные средства, не предоставлять бесплатное эфирное время, печатную площадь. На практике, с учетом прямого указания закона, они все же предоставляли бесплатное эфирное время, печатную площадь. Закон содержал норму, стимулирующую их предоставление, которая перешла и в новое законодательство. Общий объем платного эфирного времени, печатной площади не может превышать их объем, предоставленный бесплатно. Если телерадиокомпания хочет получить доходы от политической рекламы на выборах, она вынуждена предоставить бесплатное эфирное время.
Несмотря на это, подход законодателя к проблеме источников финансирования указанных расходов принципиально изменился. В соответствии с новым Федеральным законом о гарантиях избирательных прав граждан они относятся на результаты деятельности организаций телерадиовещания и редакций периодических печатных изданий. Это положение распространяется одинаково на все СМИ, то есть как на государственные организации, так и на юридические лица частного права (ст.50, п. 10). Вместе с тем, необходимо учитывать, что СМИ, учрежденные с участием государства (муниципального образования) в форме хозяйственных обществ или товариществ, в том числе путем приватизации, называются государственными (муниципальными) лишь в целях избирательного законодательства. Наличие в их капитале доли государства (муниципального образования) не меняет форму собственности такого СМИ, которая остается частной. В случае выхода государственных (муниципальных) органов из состава акционеров (участников) организации прекращаются их имущественные права в отношении этого юридического лица. Обязанность таких СМИ бесплатно предоставлять эфирное время, печатную площадь оправданна и правомерна, так как ограничение их прав осуществлено в надлежащей форме — федеральным законом. Однако перенос на них бремени связанных с этим расходов без их согласия неправомерен, так как в этом случае они несут дополнительные расходы или лишаются средств, которые могли бы получить в условиях обычного гражданского оборота. По сути это означает принудительное - в силу закона — отчуждение имущества для государственных нужд (выборов) без предварительного и равноценного возмещения, что противоречит Конституции РФ (ст.35, ч.З). Это говорит и о том, что партиям предоставляется по существу не государственная, а частная материальная поддержка, что трансформирует их отношения со СМИ в гражданско-правовые.
Федеральный закон о гарантиях избирательных прав граждан предусматривает, что органы государственной власти и местного самоуправления бесплатно предоставляют во временное пользование кандидатов и партий помещения, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, для встреч с избирателями, проведения иных массовых предвыборных мероприятий. При этом установленное обременение имущества касается как собственников, так и владельцев (ст. 53, п.З). Хотя закон ничего не говорит о компенсации законным владельцам (например, арендующим помещение), необходимость ее выплаты вытекает из требований Конституции РФ. В законе также не учитываются субъекты права собственности, что может нарушить конституционные гарантии прав соответствующих собственников (Российской Федерации, субъекта Федерации, муниципального образования).
Если помещение было предоставлено для проведения предвыборных мероприятий одному из кандидатов, партий, собственник, владелец не вправе отказать другим партиям, кандидатам в его предоставлении на таких же условиях (ст.53.п.4). Это требование распространяется также на организации, имеющие государственную и (или) муниципальную долю в своем уставном (складочном) капитале, превышающую 30 процентов на день официального опубликования решения о назначении выборов. Однако в этой части оно противоречит п.5 ст.59 закона, где прямо запрещается бесплатное выполнение юридическими лицами любых предвыборных работ, оказание услуг. В результате возникает неопределенность, привлекать ли такую организацию к административной ответственности или обязывать ее предоставить помещение иным кандидатам, партиям. Думается, что необходимо осуществлять одновременно и то и другое.