В 1994 году был принят Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации», а в 1995 году Федеральный закон «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации», в соответствии с которыми проводились выборы депутатов Государственной Думы второго созыва. В 1997 году предмет регулирования федерального законодательства был расширен и принят Федеральный закон от 19 сентября 1997 года Ш 124-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" (далее — Федеральный закон о гарантиях избирательных прав граждан 1997 г.)- В последующем в него вносились изменения и дополнения, из которых наиболее многочисленные - Федеральным законом от 30 марта 1999 года № 55-ФЗ. В субъектах Федерации принимались соответствующие законы о выборах депутатов законодательного органа государственной власти, главы администрации (высшего органа исполнительной власти) субъекта Федерации, представительного органа местного самоуправления.
В отношении финансового обеспечения текущей деятельности партий действовало несколько норм Федерального закона от 19.05.1995 №82-ФЗ «Об общественных объединениях». Так, политическим общественным объединениям запрещалось получать финансовую и иную материальную помощь на деятельность, связанную с их участием в выборах, от иностранных государств, граждан и организаций <ст.31). Федеральный закон фактически допускал финансирование политических партий и общественных движений из-за рубежа, при условии, что средства не перечислялись в избирательный фонд, в то время как Закон СССР содержал более жесткий запрет получения любой материальной помощи из иностранных источников. В статье 29 Федерального закона предусматривалось обнародование только отчета об использовании своего имущества, а по Закону СССР партии должны были ежегодно публиковать свои бюджеты. Эффективность такого правового регулирования, особенно в части контроля, была чрезвычайно низка.
В 1995 году Государственная Дума приняла закон «О политических партиях», который включал главу, посвященную финансированию партий. Однако закон не был одобрен Советом Федерации. В этих условиях для устранения давно существовавшего пробела в законодательстве был разработан проект закона о финансировании политической деятельности, но соответствующий закон также не был принят.
Последний этап эволюции российского законодательства о финансировании и хозяйственной деятельности партий как юридических лиц связан с принятием Федерального закона от 11.07.2001 №95-ФЗ «О политических партиях», который предусматривает довольно подробную регламентацию финансово-хозяйственной деятельности партий, закрепляя при этом некоторые новые принципы их отношений с государством (бюджетное финансирование их текущей деятельности пропорционально успехам на выборах, финансовая отчетность и др.). Однако финансирование избирательных кампаний партий продолжает регулироваться законодательством о выборах.
Поскольку оно является составной частью финансирования выборов, то логично его регулирование в избирательном законодательстве.
Финансирование текущей финансовой деятельности партий регулируется нормами различных отраслей права и законодательства. Так, их участие в имущественном обороте регламентируется ГК РФ, Федеральным законом от 12 января 1996 года № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях» и другими актами гражданского законодательства. Являясь юридическими лицами, партии уплачивают различные налоги и сборы, устанавливаемые налоговым законодательством. Как организации, получающие бюджетные средства, они подпадают под действие Бюджетного кодекса Российской Федерации (статьи 152, 162).
Важное значение имеют также акты Конституционного Суда РФ и судебная практика. В частности речь идет об определении Конституционного Суда от 2 ноября 2000 года, в котором Суд фактически сформулировал свою позицию по вопросу конституционности процентного барьера для доступа партий к государственному финансированию, непосредственно связав ее с содержанием своего Постановления от 17 ноября 1998 года № 26-П,
В силу многочисленности нормативно-правовых актов, несовершенства законодательной техники и недостаточной системности принимаемого законодательства имеются некоторые несоответствия нормативных предписаний различных актов, регулирующих отношения по поводу финансовой деятельности и имущества партий. Для правильного выбора подлежащих применению правовых норм и определения их юридической силы необходимо определить иерархию соответствующих нормативных актов, а в ряде случаев разграничить сферу их действия. Прежде всего, речь идет о соотношении законодательства о партиях, норм ГК РФ, других актов гражданского и избирательного законодательства. Применительно к соотношению федерального и регионального законодательства о выборах можно говорить о довольно сложной и неоднозначно решаемой в теории конституционно-правовой коллизии.
Нормы ГК РФ устраняют коллизию закона о партиях и актов гражданского законодательства. Согласно ст. 117 ГК РФ особенности правового положения общественных организаций, как участников гражданско-правовых отношений, определяются законом. В данном случае это Федеральный закон «Об общественных объединениях», предусматривающий принятие закона о партиях, которые являются одним из видов общественных организаций (ст. 12.2). В свою очередь положения избирательного законодательства имеют большую юридическую силу по сравнению с нормами «партийного права» в соответствии с принципом приоритета специальной нормы перед общей.
Кроме того, в большинстве случаев нормы гражданского и избирательного законодательства имеют собственную область применения, что связано с использованием различных методов правового регулирования. Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда РФ, рассматривая дело о признании несоответствующими ГК РФ отдельных положений инструкции избирательной комиссии субъекта Федерации указала, что «отношения, связанные с реализацией избирательных прав граждан, носят публично-правовой характер и не относятся к регулируемым гражданским законодательством отношениям, основанным на равенстве, автономии воли и имущественной самостоятельности их участников».2 Таким образом, в случае противоречия частноправовых и публично-правовых норм, регулирующих финансирование партий, должны применяться, прежде всего, последние.
Имеющаяся в литературе критика указанного вывода представляется во многом безосновательной. Так, А.В. Демин пишет, что утверждать заранее какой-либо безусловный приоритет норм публичного права, в данном случае избирательного и финансового, перед частноправовыми некорректно.
Юридическая сила нормативных актов и соответственно содержащихся в них правовых норм определяется не отраслевой принадлежностью, а их формально-родовыми юридическими признаками. Нормы, закрепленные в Конституции, обладают высшей юридической силой. Однако иные нормы конституционного права, содержащиеся в федеральных законах, равнозначны по юридической силе законодательно установленным нормам других отраслей, включая и частноправовые.
Эти аргументы не учитывают, что приоритет публично-правовых норм перед частноправовыми основан на прямом указании закона (ГК РФ, ст.2), исключающего действие последних к отношениям власти и подчинения. На это обстоятельство и сослался суд в указанном определении. Частноправовые нормы при этом, если и подлежат применению, то лишь в субсидиарном порядке. Например, в ходе выборов для создания избирательного фонда заключается гражданско-правовой договор банковского счета. Однако обязательность открытия счета, исключающая автономию воли, как для партии, так и для кредитной организации, ограничивает гражданско-правовое регулирование целого ряда отношений по поводу средств избирательного фонда, хотя и не устраняет его полностью.
В этой связи законодательство необходимо дополнить нормой следующего содержания: «гражданское законодательство применяется к отношениям, возникающим при финансировании избирательных кампаний в части, не противоречащей законодательству о выборах». Но поскольку такая норма пока отсутствует, целесообразно более подробно рассмотреть использование публично-правового и частноправового методов регулирования в действующем законодательстве.
Однако в литературе справедливо отмечается, что отсюда не следует вывод об отсутствии особых (институциональных) способов юридического воздействия, не тождественных модификациям единого метода правового регулирования. Речь идет, прежде всего, о выделении двух главных методов регулирования — публично-правового и частноправового, определяющих «общее юридическое положение субъектов соответствующей отрасли, их правовой статус». Этот критерий используется в действующем законодательстве (ГК РФ, ст. 2) и обоснованно применяется для деления права на две соответствующих правовых подсистемы. Разграничение публичного и частного права должно проводиться, с учетом устойчивости формальной стороны в праве, в зависимости от способа (метода) построения и регулирования юридических отношений субъектов: централизации (на началах субординации субъектов) или децентрализации (на началах координации субъектов). В нашем случае этот критерий будет единственно возможным, поскольку речь идет о регулировании имущественных отношений партии как юридического лица.