Исторически частноправовое регулирование финансовой деятельности партий как юридических лиц возникло гораздо раньше публично-правового. Как институт гражданского общества политические партии длительное время считались исключительно частными организациями и в этом качестве являлись объектом и субъектом преимущественно частного права. Но с начала 20 века партии становятся «объектом публично-правового регулирования и в настоящее время являются преимущественно публично-правовым институтом», хотя правильнее говорить об использовании как частноправового, так и публично-правового методов регулирования партийного финансирования.
Это, однако, не означает, что регламентация финансирования избирательных кампаний осуществляется только избирательным и финансовым правом. Публично-правовое регулирование не исключает и широкое использование гражданско-правовых норм при финансировании выборов. Необходимо, однако, четко разграничивать правоотношения партий с государством в лице его органов и иными субъектами (контрагентами по договорам, жертвователями, другими партиями, входящими в избирательный блок), особенно в случаях совпадения объекта регулирования.
Таким образом, в ходе выборов существует довольно большая группа частноправовых отношений. Кроме партии в качестве одной из сторон здесь выступает, как правило, жертвователь или лицо, выполняющее предвыборную работу, оказывающее услугу. Гражданско-правовое отношение возникает, в частности, в тех случаях, когда субъекты не только равноправны, обладают имущественной самостоятельностью, но вправе вступать в договорные отношения по своему усмотрению. При этом гражданско-правовые начала порой существенно ограничиваются нормами избирательного права, которые предусматривают определенные изъятия в применении гражданско-правовых институтов. Так, ГК РФ закрепляет принцип свободы договора и определения его условий по усмотрению сторон (ст.1, 421), в то время как Федеральный закон о выборах депутатов Государственной Думы ограничивает партию в выборе контрагента по договору, запрещая заключать его с иностранными гражданами и юридическими лицами, лицами без гражданства, а также выполнение юридическими лицами предвыборных работ, оказание услуг бесплатно либо по необоснованно заниженным (завышенным) расценкам (ст. 11,69). Предметом договора с оплатой из избирательного фонда могут быть только товары, работы, услуги, непосредственно связанные с проведением избирательной кампании (Федеральный закон о выборах депутатов Государственной Думы, ст.66, п.8).
Для правового регулирования финансирования текущей деятельности партий используется преимущественно частноправовой метод, значительно шире применение диспозитивных норм. Так, в отличие от законов о выборах, которые закрепляют исчерпывающий перечень источников формирования средств избирательных фондов, закон о партиях допускает текущее финансирование партий за счет любых не запрещенных законом поступлений (ст.29). В нем содержится сравнительно небольшое число публично-правовых норм, регулирующих партийные финансы: положения о финансовой отчетности, полномочия органов финансового контроля, государственное финансирование партий, общие нормы об ответственности за нарушение законодательства (ст.27,33-35). Большая часть соответствующих положений закона о партиях представляет собой специальные гражданско-правовые нормы.
Во многом это оправданно, так как партии ведут многообразную деятельность, чрезмерная регламентация которой может обернуться переписыванием положений ГК РФ и других актов в закон о партиях. С другой стороны, возникают серьезные сомнения в эффективности такого регулирования. Дня финансовой сферы характерен высокий уровень злоупотреблений, борьба с которыми невозможна без подробного публично-правового регулирования. Широко используя метод запрета и позитивного обязывания, оно выполняет особенно необходимую в данном случае правоохранительную функцию.
2. Основные направления правового регулирования деятельности политической партии как юридического лица
2.1 Особенности регулирования текущей хозяйственной деятельности политической партии
Правовая регламентация текущей финансово-хозяйственной деятельности политических партий характеризуется множественностью законодательных источников. Наряду с законом о партиях действуют нормативные акты общего характера: ГК РФ, Федеральный закон «Об общественных объединениях» (далее - закон об общественных объединениях), Федеральный закон «О некоммерческих организациях». ГК РФ содержит общие для всех юридических лиц нормы, устанавливая лишь некоторые особенности гражданско-правового статуса общественных объединений и отсылая при этом к закону об общественных организациях (ст.117). Партия является некоммерческой организацией (ГК РФ, ст. 50, 117) и на нее распространяются нормы Федерального закона «О некоммерческих организациях». Указанный закон регулирует, главным образом, имущественные отношения, участниками которых выступают организации, не преследующие целей извлечения прибыли. Все общественные объединения являются некоммерческими организациями. Поэтому его нормы выступают по отношению к положениям закона об общественных объединениях как предписания общего характера. При этом закон об общественных объединениях предусматривает особенности применения законодательства о некоммерческих организациях к сфере своего регулирования, и его нормы, как специальные, имеют большую юридическую силу.
Однако в части регулирования деятельности партий закон об общественных объединениях содержит отсылку к специальному закону: «порядок создания, деятельности, реорганизации и (или) ликвидации политических партий регулируется специальным федеральным законом» (ст.12.2). Вместе с тем, нельзя утверждать, что деятельность партий вообще не регулируется законом об общественных объединениях. Он устанавливает организационно-правовую форму, в которой существуют политические партии (ст.7), содержит нормы, закрепляющие права и обязанности для всех политических общественных объединений, то есть действующие и в отношении партий, например, касающиеся их государственной поддержки (ст. 17).
В то же время, исходя из действующей редакции закона об общественных объединениях, его трудно определить как центральное звено регулирования деятельности всех общественных объединений, тем более партий, а его нормы «как ядро общей части права общественных объединений». Но они «могут... применяться на практике в качестве нормативной первоосновы при пробелах в законодательстве о конкретных видах общественных объединений, в спорных случаях, связанных с деятельностью последних». Такой вывод следует из ст.4, где прямо указывается, что «деятельность общественных объединений, не урегулированная специальными законами, регулируется настоящим Федеральным законом». Таким образом, к отношениям по поводу финансированию текущей партийной деятельности в первую очередь применяются нормы специального закона о партиях, затем нормы закона об общественных объединениях, и, наконец, Федерального закона «О некоммерческих организациях» и ГК РФ.
Вместе с тем, положения закона об общественных объединениях должны применяться к деятельности партий с учетом норм и принципов, закрепленных в законе о партиях. Так, государственная поддержка в соответствии с законом об общественных объединениях в виде государственных грантов, социального заказа на выполнение государственных программ и т.п. (ст. 17), не предусмотренная законом о партиях, должна предоставляться партиям на равных условиях (ст.32).
Закон о партиях содержит важные положения, ограничивающие число партийных денежных фондов. Во-первых, «политическая партия, ее региональные отделения и иные зарегистрированные структурные подразделения вправе иметь только по одному расчетному счету». Все прочие счета в кредитных организациях подлежат закрытию. Во-вторых, денежные средства партий размещаются исключительно на счетах в кредитных организациях, зарегистрированных на территории России (ст.29, п.2).
Указанная новелла призвана способствовать более эффективному контролю за финансовой деятельностью партий. В данном случае единственный расчетный счет для финансирования текущей партийной деятельности является своего рода аналогом специального избирательного счета на выборах. Вместе с тем, закон о партиях, в отличие от избирательного законодательства, не содержит запрета финансирования партии минуя ее расчетный счет. То есть, жертвователь вправе перечислить денежные средства не на расчетный счет партии, а напрямую ее контрагенту (кредитору) по договору. По общему правилу, в соответствии со ст.313 ГК РФ кредитор обязан принять исполнение обязательства, предложенное третьим лицом. На практике это может быть даже не жертвователь, а лицо, действующее по его поручению или по соглашению с ним, так что сведения о действительных жертвователях окажутся недоступными.
Практика финансирования, минуя счета партий, по всей видимости, имеет широкое распространение. Об этом свидетельствует анализ сводных финансовых отчетов партий, в которых не отражены расходы на многие партийные мероприятия. Таким образом, можно предположить, что многие партийные мероприятия полностью или частично финансируются, минуя расчетные счета партий, а объемы и источники такого финансирования неизвестны.
Существование финансовых потоков, не контролируемых государством и обществом, снижает ценность нормы закона о единственном расчетном счете партии, хотя в целом стремление законодателя как-то ограничить число каналов поступления и расходования средств на текущую партийную деятельность является позитивным. По аналогии с нормами избирательного законодательства целесообразно запретить оказание партиям материальной поддержки минуя единственный расчетный счет, подкрепив такой запрет адекватными санкциями.